山东省人大常委会


山东省人民代表大会常务委员会关于财政预算审批监督的若干规定
山东省人大常委会


（1990年10月30日山东省第七届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）


第一条 为保证地方各级人民代表大会常务委员会依法行使对财政预算的审查批准和监督职权，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，结合本省实际情况，制定本规定。
第二条 省、市、县（市、区）人民代表大会（以下简称各级人民代表大会）审查和批准本行政区域内的财政预算、决算。各级人民代表大会常务委员会决定对本行政区域内预算的部分变更，监督本行政区域内预算的执行；根据本级人民代表大会的授权，可以审查和批准决算。
第三条 省、市、县（市、区）人民政府（以下简称各级人民政府）编制财政预算，必须依据国家和上级人民政府关于经济和社会发展的方针、政策，以及本行政区域的实际情况，遵循量入为出、收支平衡的原则。
编制决算，必须如实反映预算执行结果，收支数字准确，不得隐瞒收入，虚列支出。
第四条 各级人民政府编制本行政区域内总预算、总决算时，本级预算、决算应当单独编制。人民代表大会常务委员会根据本级人民代表大会授权，可以审查和批准本级预算、决算。
由财政部直接管理的计划单列市的预算、决算，其各项收支数字包括在全省总预算、总决算中，在编制预、决算时单列，并作出说明。
第五条 各级财政预算应设置预备费，用于解决当年预算执行中预料不到的特殊开支。
预备费按各级财政预算中本级预算支出总额的百分之二至百分之三设置；确因财力困难的，也可低于百分之二。预备费的具体比例、数额由各级人民政府在编制预算时提出建议，报本级人民代表大会审查和批准。
预备费的使用，由各级人民政府决定。
第六条 各级人民政府提出的预算报告，一般应在本级人民代表大会举行会议的一个月前，决算报告一般应在本级人民代表大会常务委员会审议的一个月前，就预算和决算报告的主要内容，向人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查。未
设专门委员会的，可由常务委员会主任会议安排初审。
预算报告的内容，应包括编制预算的依据、预算指标的安排和需要说明的重要事项以及实现预算的主要措施。
决算报告的内容，应包括预算的执行情况，财政工作的基本成绩，存在的主要问题，未实现预算的主要原因，以及预算调整、预备费使用等情况。
各级人民代表大会财政经济委员会或各级人民代表大会常务委员会有关工作机构，应及时了解预算编制、执行情况。
第七条 各级财政预算经本级人民代表大会批准，具有法律约束力；不经法定程序，不得变更。
第八条 各级人民政府在预算年度内，遇有实施重大改革措施或者发生特大自然灾害等特殊情况，必须对预算作部分变更的，可以根据本规定作出变更。但追加支出必须有相应的收入来源进行弥补；追减收入必须有相应的压缩支出措施。
对本级预算变更有下列情况之一的，由人民政府提出建议，交人民代表大会财政经济委员会进行初审，未设专门委员会的，可由常务委员会主任会议安排初审，提交人民代表大会常务委员会审议决定。
（一）预计预算收入总调减额超过预算额的3％以上；
（二）预计预算支出总增加额超过预算额的3％以上；
（三）支援农村生产、教育事业费、科技事业费和科技三项费用支出预算预计需要调减的；
（四）基本建设支出预算实现额预计需要调增3％以上；
（五）行政管理费支出预算预计需要调增5％以上；
（六）人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算支出项目需要调减指标的；
（七）增加预备费。
第九条 预算执行过程中，由于上级追加追减或预算划转等原因，引起的本行政区域内预算变动，以及上级专门规定需要预算变动，视为预算调整。调整结果由人民政府在年度预算执行情况和决算报告中予以说明。
第十条 各级人民政府于每年的第三季度向本级人民代表大会常务委员会报告总预算及本级预算执行情况。
第十一条 地区一级预算的编制、执行，在省人民政府领导下，由行政公署负责。
省人民代表大会常务委员会委托它的地区工作委员会，就地区预算、决算和预算部分变更，听取行政公署的汇报，提出意见，并报省人民代表大会常务委员会。
第十二条 各级人民代表大会常务委员会有权就预算执行中的重大事项组织专门调查。对本级财政决算需要提前进行审查的，应于各级人民代表大会常务委员会审查批准决算前提出审查结果报告。
第十三条 乡镇财政预算和预算执行情况的报告，由本级人民代表大会审查和批准。
第十四条 各级人民政府应加强对预算外资金的管理，并将收支管理情况向本级人民代表大会常务委员会报告。
第十五条 对于违反本规定的行为，由人民代表大会常务委员会责成人民政府予以纠正。情节严重的，依法追究有关人员责任。
第十六条 本规定由省人民代表大会常务委员会负责解释。
第十七条 本规定自1991年1月1日起施行。



1990年10月30日
　　当前，商业保险中因保险人拒绝理赔引发的保险合同纠纷案件日益增多。该类案件中保险人多以保险合同已约定免责条款为由拒赔，争议焦点多集中在保险人是否就其抗辩引用的免责条款履行了提示与明确说明义务，并由保险人对其履行了提示与明确说明义务承担举证责任，保险人举证不能的，由其承担败诉风险。鉴于提示与明确说明义务实质就是保险人的说明义务，也为行文简约，故后文使用说明义务。该类案件中的一个难点却常被忽略，即保险人对免责条款履行说明义务的范围，换言之，保险人是否应当就所有的免责条款履行说明义务，亦或是应有所区分，若有所区分，以何为标准。笔者认为，就免责条款而言，不应过分苛求保险人履行此说明义务，也即不应要求保险人对所有的免责条款履行说明义务，而应以投保人是否明知、应知予以区分，对于投保人明知、应知的，可放宽保险人的说明义务。就此作以下三点阐述：

　　其一，对保险法规定的“提示”与“明确说明”的范围做缩小解释，符合保险法的立法宗旨。维系保险业与个人利益的均衡，是保险法的立法宗旨，因此，对保险法的立法及条文的解释应当以有利于保险业的有序发展，同时又不牺牲投保人，被保险人的利益为重要标准。具体到保险法第十七条第二款“对保险合同中免除保险人责任的条款，保险人在订立合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上作出足以引起投保人注意的提示，并对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明；未作提示或者明确说明的，该条款不产生效力。”中规定的说明义务的履行范围上，不应过分强调保险人的说明义务，而要求保险人履行所有免责条款的说明义务，这无疑将过分加重保险人的责任，从而不当的损害保险业的合法利益，与保险法的立法目的相悖。换一种理解路径，即免责条款中所存在的需要说明的免责条款才是“提示”与“明确说明”的对象。

　　其二，需要说明的免责条款以投保人不明知、不应知为限，具备法理依据。说明义务的产生，目的在于保护处于保险合同关系中相对弱者地位的投保人的利益。简言之，对保险人科以说明义务，其目的在于弥补投保人在获取信息及专业上的不足。具体到免责条款的说明义务，其作用在于防止保险人利用其优势地位设立不合理、不公正的免责条款，充分保障投保人明确其投保后的权利义务，特别是存在于免责条款上的权利义务。这既是设立免责条款说明义务的目的，也是法律给予投保人特殊保护的基础。而当投保人对免责条款明知、应知时，就意味着其与保险人在关于免责条款的信息获取等层面达到一致，这种一致得以保证保险人与投保人权利义务的对等，是法理中权利义务均衡的逻辑必然。投保人不再弱势，法律自然无须对其给予特殊保护而仍然要求保险人就该免责条款履行说明义务，不然就将造成保险人、投保人权利义务的失衡。以酒后驾驶的免责条款为例，“赔与不赔”至今尚无直接的法律规定得以援引，实践中有的判决保险人担责，有的则驳回投保人、被保险人的诉请，认定保险人无须担责。对此，笔者认为，法律对酒后驾车的否定态度已是众所周知，作为严重违反交通管理秩序的行为，其中的具有更大社会危害性的醉酒驾驶也已为刑法所规制，即使保险人对此免责条款不予说明，也不会影响投保人对该条款内容及法律后果的认识，同时，在此情形下，若判决保险人承担责任，无异于让违反交通秩序的责任人因其违法行为获益，与社会大众的心理预期、法的正义价值严重背离，造成权利义务的严重失衡。

　　其三，关于投保人明知、应知的免责条款范围的认定。这里的明知是指投保人明确知晓免责条款的字词句等内容的真实含义以及该内容能够导致的法律后果或者责任。认定投保人是否明知与投保人的真实心理及法官的自由裁量密切联系，需要法官在个案中根据具体的案情及确定的法律事实作出判断，难以以列举的形式对投保人明知的情形进行说明。需要说明的是，投保人的明知、应知的范围并非绝缘，而是存在交集。投保人对应知的内容明知，或者明知的内容属于应知的范围，都可能成立。笔者认为，投保人应知的免责条款的范围包括以下两方面：法定的除外责任和遵循习惯、常识所应知的除外责任。前者即法定的免责条款，如保险人在发生地震等不可抗力情形下免责。对于法定的免责条款，不应对保险人科以说明义务，即使保险人未对该类免责条款履行说明义务，也不能要求保险人担责，因为若要求保险人承担责任，则构成对法律的直接违反。后者则是指根据社会习惯和常识，应为社会大众的一般性认知所涵盖的免责条款，也即众所周知，这也是认定投保人应知与否的关键。如前文中的酒后驾驶的免责条款，在法律目前尚未明确规定前就属于投保人应知的免责条款的范围。

　　综上，笔者认为，商业保险中对于投保人明知、应知的免责条款，应放宽保险人履行该条款说明义务的尺度，保险人履行的说明义务应以投保人对此条款不明知、不应知为限，对于投保人明知、应知的免责条款，保险人不负严格意义上的说明义务。

　　（作者单位：江西省石城县人民法院）