“加强监管绝不能成为乱设行政审批的借口。”甘肃省启动“效能风暴行动”后，在全面治理行政审批制度中开出首份“禁令”，“暂行”了14个月的《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》被省政府法制办叫停(7月10日《工人日报》)。

加工油条、卖个馒头也要办行政许可证，这个行政许可文件在执行一年后被宣布废除，确实有充分的法律依据，因为它超出了法定的行政许可范围，属于规范性文件自行创设的行政许可事项。

但是，这个违法文件却早已从2011年4月1日发布施行，到现在已经实行一年多，质监局已向近500家食品加工小作坊颁发了加工许可证，现在《暂行办法》被叫停，付出的巨大人力、物力和财力，该由谁来买单?连甘肃省质监局也提出了这个问题。

问题出在哪里?原来问题出在规范性文件备案程序上。地方部门出台任何规范性文件，必须经过政府法制部门的审查，“体检”合格后才能正式发布，这就是所谓“规范性文件备案审查”，是政府法制监督的一项重要制度，全国31个省市区都早已建立了这样一项制度。

按照逻辑推理，这个规范性文件备案制度应该是审查在前，出台在后，才能把违法违规的文件堵在出台之前。但是，一些地方的备案制度却不是这样规定的。就以甘肃为例，《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》第4条规定，“规章应当自公布之日起30日内报送备案，规范性文件应当自公布之日起15日内报送备案。”这就是说，规范性文件可以先公布执行，然后在15日之内上报法制办备案审查。我真不知道如此规定究竟是什么道理。事后审查，如果文件出了问题怎么办?难道政府认为文件审查一定没有问题?难道所谓“备案”只是一个形式?这里有一个制度完善的问题。

此外，根据《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》第8条规定，“政府法制工作机构应当自收到规章、规范性文件之日起30日内审查完毕。对情况复杂的，可以延长15日。”如果质监局的文件最迟在去年4月15日送审，政府法制办就应该在去年5月15日，最迟5月底审查完毕，为什么却到今年6月底才发出废除令?这一年时间，政府法制办在睡大觉?政府法制办都不严格执行制度，怎能不让别人违规?

既然违法，除了撤销、废止，确实没有什么办法，政府威信受损也好，造成人力、物力浪费也好，都只能认了。问题是如何防止今后再犯此类低级错误?办法其实很简单，就是修改规范性文件“备案”程序，一律坚持先备案，经审查合格后再公布施行。事实上，全国已经有许多地方就是这样做的。广州市就建立了规范性文件“前置审查制度”，要求规范性文件在正式发布前应当送政府法制机构审核，否则不得发布。政府法制机构在行政规范性文件发布之前进行审查，而不是发布之后进行监督，这样就实现了更严格的把关，可以把规范性文件的不适当、违法问题消灭在萌芽状态。

当然，对于法制办有章不循，一个规范文件审查超过一年时间，也应该进行问责。
四川省人大常委会


四川省第八届人民代表大会常务委员会公告
　（第１８号）


　　《四川省风景名胜区管理条例》已由四川省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议于１９９４年５月２８日通过，现予公布，自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四川省人民代表大会常务委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九四年五月二十八日

　　　　　　　　　　　　四川省风景名胜区管理条例
　　　　　　　　　 （１９９４年５月２８日四川省第八届
　　　　　　　　 人民代表大会常务委员会第九次会议通过）

第一章　总则





　　第一条　为了加强四川省风景名胜区管理，有效保护、合理开发利用风景名胜资源，根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》和有关法律法规，结合四川实际，制定本条例。


　　第二条　本条例适用于四川省行政区域内的各级风景名胜区。涉及风景名胜区的工作和活动，进入风景名胜区的单位和个人，均应遵守本条例。


　　第三条　风景名胜区系指县以上人民政府、地区行政公署审定命名，划定范围，供人们观赏、游览和进行科学文化活动的地域。
　　风景名胜资源系指具有观赏、文化或科学价值的地形地貌、山体、溶洞、冰川、河溪、湖泊、瀑布、林木植被、野生动物、特殊地质环境等自然景观和宗教寺庙、园林建筑、石雕石刻等人文景观及其所处的环境。


　　第四条　风景名胜区工作必须坚持严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的方针。


　　第五条　县以上人民政府、地区行政公署应当加强对风景名胜区工作的领导，组织有关部门依法做好风景名胜区的保护、规划、建设和管理工作，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。


　　第六条　省人民政府建设行政主管部门主管全省风景名胜区工作。
　　市、州、县人民政府、地区行政公署建设行政主管部门主管本地区的风景名胜区工作。
　　建设行政主管部门的主要职责是：贯彻执行风景名胜区管理的法律法规；提出风景名胜资源的调查评价报告；负责风景名胜区的申报工作；组织编制风景名胜区规划和监督规划的实施；负责风景名胜区建设项目的定点和设计方案的审批。


　　第七条　各有关行政部门应当依法履行各自的职责，配合主管部门和风景名胜区管理机构做好风景名胜区的管理工作。

第二章　设立





　　第八条　具有观赏、文化和科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，有一定规模，能供人们观赏、游览和进行科学文化活动的地域，可以设立风景名胜区。


　　第九条　风景名胜区按其观赏、文化、科学价值和环境质量、规模，划分为国家重点风景名胜区、省级风景名胜区和市、地、州、县级风景名胜区。
　　设立风景名胜区的资源调查评价报告，由建设行政主管部门会同有关部门拟定。


　　第十条　国家重点风景名胜区，由省人民政府报国务院审定公布。
　　省级风景名胜区，由市、州人民政府、地区行政公署报省人民政府审定公布，并报国务院建设行政主管部门备案。
　　市、地、州、县级风景名胜区，由市、地、州、县建设行政主管部门组织有关部门提出风景名胜资源调查评价报告，报同级人民政府、地区行政公署审定公布，并报省人民政府建设行政主管部门备案。


　　第十一条　设立风景名胜区、因采取必要的保护措施，需要停耕、停伐、停牧、停产，影响区内有关单位或个人生产、生活的，当地县（市）人民政府应当组织有关部门、单位，采取多种措施，妥善安置、合理解决；上述单位或个人具备条件在风景名胜区开展经营活动的，风景名胜区管理机构应当优先审批。
　　设立风景名胜区，不改变风景名胜区内宗教寺庙、企业、事业单位和其他经济组织的隶属关系及其资产的所有权、使用权。


　　第十二条　风景名胜区所在地县以上人民政府应当组织有关部门按批准的风景名胜区的范围，标明界区，设立界碑。

第三章　保护





　　第十三条　风景名胜区及其外围保护地带的重要地段，不得设立开发区、度假区，不得出让土地，严禁出租转让风景名胜资源。


　　第十四条　风景名胜区管理机构应当会同有关部门对风景名胜区内的古建筑、古园林、历史遗址、古树名木等进行调查登记，建立档案，设置标志，严格保护。


　　第十五条　风景名胜区管理机构和有关部门应当做好造林绿化、护林防火和防治病虫害工作，做好泥石流、滑坡等山地灾害的防治工作，切实保护好林木植被生长条件和动物生存环境。


　　第十六条　风景名胜区及其外围保护地带内的林木，应当按照规定进行抚育管理，不得砍伐。确需砍伐的，经风景名胜区管理机构审查同意后，报所在地县以上人民政府林业行政主管部门批准，核发采伐许可证。
　　以竹林为主要景观的风景名胜区，在不破坏自然景观的条件下，确需间伐的，应经风景名胜区管理机构审查，县以上人民政府林业行政主管部门批准。


　　第十七条　在风景名胜区内采集物种标本、野生药材和其他林副产品，除国家法律法规规定的外，应经风景名胜区管理机构同意，并在指定的地点限量采集。


　　第十八条　禁止任何单位和个人在风景名胜区内从事开山采石、围湖造田、开荒等改变地貌和破坏环境、景观的活动。


　　第十九条　在风景名胜区内的游客和其他人员，应当保护风景名胜资源，爱护区内的各项公共设施，自觉维护区内的环境卫生和公共秩序，遵守风景名胜区的有关管理规定。


　　第二十条　在风景名胜区禁止下列活动：
　　（一）擅自在景观景物及公共设施上涂、写、刻、画；
　　（二）向水域或陆地乱扔废弃物；
　　（三）捕捉、伤害各类野生动物；
　　（四）攀折树、竹、花、草；
　　（五）在禁火区域内吸烟、生火；
　　（六）其他损坏风景资源的活动。


　　第二十一条　风景名胜区内的河溪、湖泊应当按风景名胜区规划要求进行保护、整修，禁止任何单位和个人擅自改变现状或者向水体超标排放污水、倾倒垃圾和其他污染物。


　　第二十二条　风景名胜区及其外围保护地带应建立、健全防火组织，完善防火设施。


　　第二十三条　未经检疫部门依法检验同意的动植物，不得运入风景名胜区。


　　第二十四条　在风景名胜区及其外围保护地带内，禁止修建污染环境、破坏生态的工厂和其他设施。
　　在风景名胜区内严禁设置储存易燃易爆物品、有毒物品的仓库。
　
第四章　规划





　　第二十五条　设立风景名胜区必须编制规划。
　　风景名胜区规划由所在地县以上人民政府组织编制。编制规划应当广泛征求有关部门、专家和人民群众的意见，做好可行性论证。


　　第二十六条　编制风景名胜区规划遵循以下原则：
　　（一）贯彻执行国家有关保护和开发利用风景名胜资源的法律法规，正确处理保护与利用、远期与近期、整体与局部的关系；
　　（二）保持自然景观和人文景观的风貌，维护景区生态平衡，各项建设设施应当与景区环境相协调；
　　（三）风景名胜区的发展规模、开发程度和各项建设标准、定额指标，应当同国家和地方经济发展水平基本适应，并为长远发展留有余地；
　　（四）科学评价风景名胜资源的特点和价值，突出风景名胜区的特色，避免自然风景人工化、风景名胜区城市化。


　　第二十七条　风景名胜区规划分为总体规划，详细规划。
　　总体规划包括：风景名胜区的性质、特色、范围和外围保护地带、功能分区和景区划分，旅游环境容量和游人规模预测，游览线路，各项专业规划。
　　详细规划包括：景区性质、特色、景点保护、建设方案、游览设施、旅游服务设施和其他基础设施的布局，重要景观建筑的方案设计等。


　　第二十八条　风景名胜区的规划编制工作应当委托具有相应规划设计资质等级的单位承担。
　　国家重点风景名胜区总体规划，应当委托持甲级规划设计证书的单位编制；国家重点风景名胜区详细规划和省级风景名胜区总体规划，应当委托持乙级以上规划设计证书的单位编制；省级风景名胜区详细规划和市、地、州、县级风景名胜区总体规划、详细规划，应当委托持丙级以上规划设计证书的单位编制。


　　第二十九条　风景名胜区规划实行分级审批：
　　（一）国家重点风景名胜区，总体规划由市、州人民政府、地区行政公署报省人民政府审查同意后，报国务院审批；详细规划由市、州人民政府、地区行政公署审查同意后，报省建设行政主管部门审批；
　　（二）省级风景名胜区，总体规划由市、州人民政府、地区行政公署审查同意后，报省人民政府审批；详细规划由市、州人民政府、地区行政公署建设行政主管部门审批，并报省建设行政主管部门备案；
　　（三）市、地、州、县级风景名胜区，总体规划由市、地、州、县建设行政主管部门审查同意后，报同级人民政府或地区行政公署审批，并报上级建设行政主管部门备案；详细规划由市、地、州、县建设行政主管部门审批。
　　市、州、县人民政府、地区行政公署在向上级人民政府报请审批风景名胜区总体规划前，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意。


　　第三十条　经批准的风景名胜区规划，必须严格执行。任何单位和个人不得擅自变更。
　　风景名胜区总体规划或详细规划需要进行重大调整或修改的，应按原审批程序报批。

第五章　建设





　　第三十一条　风景名胜区必须按照批准的规划进行建设。建设项目的布局、高度、体量、造型、风格、色调应与周围景观和环境相协调。


　　第三十二条　风景名胜区内的建设活动，应当符合风景名胜区规划。建设项目和农房建设的选址定点，建设单位或个人必须先报经风景名胜区管理机构审查同意，并依法办理有关手续。
　　建设项目实行建设工程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度。


　　第三十三条　风景名胜区建设项目定点和设计方案实行分级审批。
　　国家重点风景名胜区内的重要建设项目定点和设计方案，由市、地、州建设行政主管部门审查同意后，报省建设行政主管部门审批并报国务院建设行政主管部门备案。其他建设项目的定点和设计方案，由市、地、州建设行政主管部门审批。
　　省级风景名胜区内重要建设项目定点和设计方案，由市、地、州建设行政主管部门审批，报省建设行政主管部门备案。其他建设项目由县建设行政主管部门审批。
　　市、地、州、县级风景名胜区内建设项目定点和设计方案，由同级建设行政主管部门审批。


　　第三十四条　风景名胜区内的重要景点，不得修建旅馆、饭店等设施。


　　第三十五条　在风景名胜区内建设施工，必须采取有效措施，保护植被、水体、地貌。工程结束后及时清理场地，恢复植被。

第六章　管理





　　第三十六条　风景名胜区必须设立管理机构，并赋予行政管理职能，在当地县以上人民政府领导下，统一负责风景名胜区的保护、利用、建设和管理工作。
　　风景名胜区管理机构和人员配备，分别由省、市、州、县人民政府、地区行政公署根据风景名胜区的级别、规模和承担的任务予以规定。


　　第三十七条　风景名胜区管理机构的职责是：
　　（一）宣传贯彻国家风景名胜、民族、宗教、文物、林业、国土、环境保护等有关法律法规；
　　（二）保护风景名胜资源和生态环境，维护风景名胜区的自然风貌和人文景观，开发利用风景名胜资源；
　　（三）协助编制总体规划和详细规划并组织实施，按照总体规划对风景名胜区内的新建、扩建和改建项目进行审核，对建设活动进行监督检查；
　　（四）建设、维护、管理风景名胜区基础设施和公共设施；
　　（五）制定风景名胜区管理制度，负责风景名胜区的游人安全、环境卫生、治安、商业和服务业管理等；
　　（六）县以上人民政府、地区行政公署赋予的其他职责。


　　第三十八条　在风景名胜区内的所有单位，除按隶属关系业务上受其上级主管部门、单位领导外，必须服从风景名胜区管理机构的统一管理。


　　第三十九条　在风景名胜区内依法收取的行政事业性费用，应当主要用于风景名胜区内该项行政事业管理工作。


　　第四十条　在风景名胜区内从事经营活动的单位和个人，必须经风景名胜区管理机构批准，依法办理有关手续，并在指定的地点亮照经营。
　　禁止在风景名胜区内擅自设置、张贴广告、占道或在主要景点摆摊设点。


　　第四十一条　在风景名胜区内从事经营活动的单位和个人，应当向风景名胜区管理机构交纳风景名胜资源保护费，专项用于风景名胜区的保护、规划、建设和管理。
　　风景名胜资源保护费的收取标准和使用管理办法，由省建设行政主管部门会同省物价、财政部门制定。


　　第四十二条　车辆进入风景名胜区，应按规定的路线行驶，在规定的地点停放。


　　第四十三条　根据风景名胜区的规模、资源保护和治安工作的需要，设立公安机构。


　　第四十四条　在风景名胜区保护、规划、建设和管理工作中作出显著成绩的单位和个人，由县以上人民政府或建设行政主管部门给予表彰和奖励。

第七章　罚则





　　第四十五条　违反本条例第二十条规定的，由风景名胜区管理机构给予批评教育或处五百元以下罚款。损坏风景名胜资源的应予赔偿，造成重大损失或捕捉、伤害珍稀野生动物的，按有关法律法规的规定处理。


　　第四十六条　违反本条例规定有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令纠正，并给予批评教育或处以罚款，造成重大损害的，移送有关部门处理：
　　（一）未经风景名胜区管理机构同意，擅自采集物种标本、野生药材和其他林副产品的，处五百元以下罚款；
　　（二）在风景名胜区管理机构指定的地点、范围外从事经营活动或擅自设置、张贴广告的，处五百元以下罚款；
　　（三）车辆进入风景名胜区不按规定的线路、地点行驶、停放的，处五十元以下罚款；
　　（四）擅自改变地形地貌，破坏环境景观的，责令其恢复原貌，并处两千元以下罚款；
　　（五）未经风景名胜区管理机构同意或未按规划管理程序进行建设的，责令拆除，恢复原貌，并处三千元以下罚款。


　　第四十七条　违反本条例其他有关规定的，由有关部门在职权范围内依法进行处罚。有关部门委托风景名胜区管理机构处罚的，由风景名胜区管理机构按照委托权限处罚。


　　第四十八条　本条例规定的罚款，按《四川省罚款和没收财物行政处罚办法》执行。


　　第四十九条　风景名胜区管理机构因管理不善造成资源破坏的，由上级人民政府提出警告，限期整改。如逾期仍无好转，导致资源遭到严重破坏，可报经原审定机关批准，降低该风景名胜区的级别或撤销其称号，并追究有关负责人的责任。


　　第五十条　当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。


　　第五十一条　违反本条例规定，拒绝、阻挠风景名胜区管理机构工作人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第五十二条　风景名胜区管理机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在工作单位或县以上人民政府给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章　附则




　　第五十三条　本条例具体应用中的问题，由省人民政府建设行政主管部门负责解释。


　　第五十四条　本条例自公布之日起施行。