浅谈审判监督制度与现代司法理念

王长君


　　审判监督程序也称再审程序，是指人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，依法对案件进行再审的程序。所以，审判监督程序是第一审程序和第二审程序之外的，不增加审级的一种救济程序。这种程序与第一审程序和第二审程序比较，具有以下特点：
　　第一，审判监督程序具有补救的性质。这就是说，适用审判监督程序并不是审理第一个案件所必经的程序。只有在发现已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，需要进行再审的，才能适用审判监督程序。从诉讼阶段来说，也不是每一个案件的审理都必须经过的诉讼阶段，对那些没有必要再审的案件，就不经过这一特殊诉讼阶段。
　　第二，审判监督程序是由特定主体提起的。民事诉讼法规定，提起案件再审的，有人民法院（包括原审人民法院的院长，上级人民法院和最高人民法院）提起，有当事人申请，也有人民检察院起诉。除此以外其他任何人、任何机关都无权提起再审。这些提起再审的主体，虽然都认为原判决、裁定确有错误，但提起的具体理由和条件不同。
　　第三，审判监督程序审理的对象是已经发生法律效力的判决、裁定，再审的原因是原判决、裁定确有错误。按照民事诉讼法的规定，上级人民法院对下级人民法院的审判工作有权进行监督，也有权依照法律规定提审下级人民法院审理的案件。第二审人民法院通过上诉程序对第一审民法院作出的判决、裁定进行监督，这种监督，是对尚未发生法律效力的判决、裁定进行监督。是上诉人提起上诉后，通过对案件的审理进行监督。按照审判监督程序审理的案件，既有当事人申请再审的案件，人民检察院提起抗诉的案件，也有人民法院提起再审的案件，其判决、裁定不论是第一审人民法院还是第二审人民法院作出的，都是已经发生法律效力的判决、裁定，并且确有错误。也只有当判决、裁定已经发生法律效力，并且发现确有错误的，才能通过审判监督程序进行纠正。
　　第四，适用审判监督程序审理案件的程序既统一，又各不相同。依照民事诉讼法的规定，对案件进行再审，没有统一的审级，具体适用的程序，有可能是第一程序，也可能是第二审程序；实施再审的人民法院，有可能是原审人民法院，也有可能是原审的上一级人民法院，具体案件由哪一级人民法院实施再审，要根据案件的具体情况来决定。由于提起再审的主体不同，其具体程序也各不相同。人民法院提起再审，人民检察院抗诉提起再审，当事人申请再审，各有不同的程序，不是统一的一个程序。

一、 现行审判监督机制存在的缺陷

（一）监督主体和方式的多元化，消弱了裁判的权威性和效力

　　审判监督与审判监督程序是两个不同的概念。审判监督的含义、内容和范围比审判监督程序要广泛得多。根据宪法和诉讼法的规定，法院的审判活动，除了法院内部监督外，还存在党委、人大的个案监督、检察机关的个案监督。法院内部的监督包括法院院长的监督、上级法院对下级法院的监督和本院自身的监督，以及对检察机关抗诉案件的监督。仅就上级法院对下级法院的审判监督而言，其审判监督的任务，也并非仅仅通过审判监督程序来实现，还包括了依照第二审程序审理案件，依照死刑程序复核、核准案件，以及通过司法解释、批复、总结审判经验教训等方式进行业务指导等。各种监督主体通过受理申诉，以不同的方式对法院作出的裁判进行监督。这样，一方面，监督者从不同的角度和观点评判生效裁判，看法不一，容易发生争议，往往造成久监不决，使裁判的权威和效力得不到体现和落实。就目前而言，司法的法律监督体系是复杂的。如果把司法狭义地理解为法院审判的话，那么，法律监督体系还是完备的：上有上级法院的审判监督（二审，指令再审或者提审），下有当事人的制约（上诉、请求抗诉、申请再审）；前有检察院的专门监督（抗诉），后有当地党委的监督（召开公检法联席会讨论案件）、人大的工作监督（质询、评议、审查工作报告）；内有本级院长的监督（提起监督程序），外有群众舆论监督。上下前后内外的监督不可谓不周全，然为何依然不公？关键在于上述监督形式各有一定弊端，使之没有形成一股合力。如一审法官为了最大限度降低上诉发改率，往往就某些疑难案件逐级向庭长、院长、乃至上级法院请示汇报，其结果自然使院长、上级法院的监督流于形式；再如由于检察院对一个判决是否抗诉往往规定了严格的条件，按照司法实践中的说法，没有120%的把握，就不要抗诉，这就导致专门法律监督机关的监督能力大大削弱。而人大对法院的一般工作监督由于太过宏观，往往是按年初的工作计划，由法院先写好工作报告，再给人大审查。这种监督往往浮于表面，没有深入其实质。由此可见，尽管监督之网看起来相当严密，但在实际操作中并未得到很好执行，致使错案冤案层出不穷而并不能得到有效避免。
（二）当事人申请通道不畅，弱化了当事人的申请再审权
　　诉讼法对当事人的申诉或申请再审的条件作了些规定，但总的看来，这些规定不够具体明确，缺乏可操作性，法律规定的宽泛表面上似乎为当事人申请再审创造了比较有利的条件，实际上当事人的诉讼权利却受到了相当大的限制。因为按照法律规定，法院、检察院均无须征得当事人同意即可依职权启动再审程序（检察院抗诉的，法院应当再审）。而当事人启动再审程序的前提是，提交申请再审材料须经法院审查决定立案或经检察院审查决定提起抗诉。当事人形式上作为再审启动的主体，其实完全依附于法、检两家。这样，当事人能否能进入再审具有偶然性和盲目性，而法院和检察院对能否进入再审和进行抗诉具有很大的裁量机动权。
（三）启动再审程序的随意性，动摇了司法裁判的稳定性
　　首先，提起再审的条件过于原则。三大诉讼法规定了法院院长对本院生效裁判提请审判委员会决定再审的条件是认为原判确有错误，上级法院指令下级法院再审的条件也是认为原判确有错误，但确有错误的内涵是什么？是指刑诉法第204条、民诉法第179条及行政诉讼法第63条规定的几种情形还是法官的酌定情形？未经法院的再审审理，如何认定确有错误？如果在再审前的审查阶段就认定了确有错误，是否存在先定后审的问题？这些都没有明确规定，很容易造成随意监督。其次，启动再审程序没有时效和次数的限制。现行刑事诉讼法对当事人申请再审的期限和次数均未作限制，民诉法第182条、最高院关于执行行政诉讼法解释第73条对当事人申请再审时效限定为裁判生效后两年内提出，但法院、检察院依职权提起再审不受此限。同时，按照最高院有关司法解释规定，民事案件经再审维持原判的当事人不得申请再审。这种对申请再审时效次数的限制性规定，一是不完整（意味着未维持原判的仍可继续申请），二是法院、检察院不受此限。这样，当事人可以反复提出申诉或通过法院、检察院来提出申请再审，再审程序可以无数次地被启动，使二年时效限制性规定流于形式。再次，再审管辖不明，难以终审。我国的诉讼法虽规定当事人对生效裁判不服，有权选择原审法院或上一级法院申请再审。但最高人民法院的有关司法解释又赋予上级法院选择原审法院审理，实际上限制了当事人的选择权，致使绝大多数案件都回到原审法院审理，上级法院提审的情况少之又少。申请再审的案件又由原审法院审理，当事人多有不信任的心态。同时，交原一审法院再审的案件，还可能会出现新一轮的上诉、申请再审的局面，事实上形成对两审终审制的巨大冲击。
（四）再审审理程序混同于一、二审程序，影响法院的权威和法律的严肃性
　　对再审案件的审理适用何种程序，三大诉讼法的规定是一致的，即生效裁判是一审作出的，按一审审理，原生效裁判是二审作出的，按二审程序审理。这种笼统的规定显然未能体现再审的特点，且不符合再审审判的实际情况。因为再审程序在审理对象、裁判方式等方面与一、二审程序是有诸多不同的，将两者简单的混同而不对再审程序作特殊规定，使得法院在审理再审案件时无所适从。

二、审判监督制度的重构

（一）建议取消部分再审启动权

　　建议修改宪法及三大诉讼法，取消人大和人民检察院对个案的监督权，取消上级人民法院及本院院长对再审程序的启动权，将再审请求权完全交还给当事人。人民法院对当事人的申诉认为符合法律规定的条件的，予以立案审理。
（二）建立界定机制
　　针对部分当事人滥用申诉权、无理缠诉等情况，坚持提起再审的标准，建立科学的界定机制，变无限申诉为有限申诉。规定严格的再审程序启动的立案标准，如当事人必须拥有充分确凿的证据能够证明原审认定事实不清，或证据不足，或审判程序违法等事项，人民法院才能立案，对案件进行再审，否则，不予立案。
（三）实行复查时限制度
　　对申诉案件复查，规定必须在收到当事人申请后三个月内复查完毕，参照审判流程管理办法，由庭长对复查案件采用催促限期办结、办案超期预警等措施，进行动态管理，加强对复查全过程的有效监督。
（四）提起再审和再审审判权应由上一级法院统一行使
　　由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权具有以下优点：首先，有利于发挥审判监督的职能作用。原审法院自我监督，监督者和被监督者处于同一业务水平层次，无从保证再审审判一定比原审审判更加正确，从而在实践中也就不可避免地出现将正确的案件改错的现象。正是在这些因素下，由原审法院对自己作出的生效裁判进行监督，其监督的职能作用不可能得到充分体现。相反，由上一级法院对原审法院作出的生效裁判行使审判监督权力，不仅可以破除原审法院因自我监督、自我否定而带来的排斥心理，而且可以消除当地对案件审判的干扰和影响。同时，上一级法院在总体上有一支法律知识更为丰富、业务水平更为精深的法官队伍，能够更加客观、公正地行使再审审判权。其次，有利于实现再审裁判的公信力。由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权，能够在保证审判监督机制有效运行的同时，由于上级法院对下级法院所固有的权威优势，更容易使当事人产生信服感，从而有利于实现再审裁判的公信力。这样可以避免本院法官审理再审案件如纠正以往裁判，容易产生的“自己跟自己过不去”、“有损法院自身形象”、“容易影响与同事间的关系”等不正当现象，也可避免一、二审程序与再审程序的混杂。
（五）加大法律文书改革力度，增强司法裁判公信力
　　针对过去驳回申诉复查的法律文书说理过于简单笼统的不足，认真探索法律文书改革，做到“三个加强”，即加强对当事人诉讼理由及请求的表述，加强对事实的分析认定，加强针对性和说理性，着重加强对事实和证据的合法性、关联性、客观性的论述，充分运用事实和适用法律进行严密论证，全面反映案件审查的全过程，使当事人真正赢得舒心、输得甘心。
（六）建立动态监督体制
1、动态监督的基本理念。强化内部监督，促进公正执法，提高办案质量，是内部监督制度设立的初衷，也是我们开展监督工作的指导思想。目前存在的纪检监督和审判监督程序监督，是一种静态的监督，作为事后监督手段，还应当允许其继续存在并发挥相应作用。但是，监督应当从源头上下功夫，这里有一个科学态度和科学方法问题。现在有一种倾向，对司法监督主要放在了实体裁判的结果上，忽视了对程序问题的监督，对如何从源头上防止错案的发生似乎重视不够。应该看到，当前司法不公正主要是程序不公正，而且多数实体不公正也是由程序不公正导致的。司法公正就如同用秤称东西，实体不公正说明这个具体物品没有称准，它影响的是个案。而程序不公正就等于秤的定盘星没有定准，定盘星定不准，称什么都不准，它破坏的是整个机制。监督实体事倍功半，只解决个案。监督程序解决的是机制问题，收事半功倍之效。因此，在加强对实体监督的同时，应当将监督的重点放在对程序的动态监督上。如果说要真正持续稳定地提高案件质量，确保司法公正，那就必须通过建立健全内部动态监督机制，对各审判庭办理的案件实行动态跟踪监督，通过监督，及时发现问题，查找原因，切实纠正问题，以有效提高案件办理质量。这种对案件的督查，不是指导办案，更不是干涉办案，而是通过改革案件审理的方式，对案件的办理情况进行动态的跟踪监督。这种动态监督主要围绕以下几个方面的案件办理情况进行：一是对案件的实体处理情况进行督查，也就是对实体法的执行情况进行检查；二是对案件的各诉讼程序进行督查 ；三是对办案纪律及文书制作情况进行督查。通过实施动态监督，尽可能实现案件办理程序公正，尽可能减少错案发生的机率，实现监督的规范化和制度化，进而借此实现法院管理的现代化。
2、动态监督的实施主体。笔者认为应设立“一委三部门”的机构作为动态监督的实施主体，一委是指案件质量管理委员会，三部门是指在院长领导下通过研究室、审判委员会办公室、院长办公室三个部门来开展工作。这一管理模式实际上是在现有法院内设机构框架内，对内设机构按职能性质进行分工和初步整合，是一种实行分类集中管理的过渡性模式。具体说来，案件质量管理委员会由一名副院长兼任主任，负责案件动态监督的决策、实施和最终对审判庭办案质量的考评，其他三部门关于案件质量的监督工作由其负责指挥。研究室是案件质量监督的办事机构，统一管理立案、审判、执行、审监、国家赔偿等各环节的案件质量监控管理等程序性工作。 3、对动态监督运作机制的初步构想
　　建立健全动态监督基础网络。笔者设想的动态监督基础网络包括三个方面的内容，一是改革确立能够确保程序公正的科学审判方式，这是实施动态监督的基础；二是必须创新案件审判流程管理方式，这是实施动态监督的载体；三是及时准确地收集审判运行信息，这是动态监督实施的手段。关于第一方面内容，是实施监督目的的极为重要的基础性工作，动态监督的目的也就是通过审判方式改革的实施并对其实施有效监控从而实现程序公正，最终达到案件高质量审结的效果。关于第二方面的内容，关于审判流程的管理，应采取填写办案运行卡的方式，审判流程管理侧重在审限管理上，对促进办案效率的提高发挥了一定的功效，但是仍存在一些问题，主要表现在：其一是案件排期、审判过程监督管理未纳入流程管理，其二是对影响办案效率的有些环节尚未完全纳入管理程序，如案件的移送、上诉和退卷等，其三是对案件质量的管理还存在很多薄弱环节，如对庭审质量、合议质量、裁判文书质量、卷宗质量、社会效果质量等还没有完全纳入案件流程管理的程序。因此，要在案件审判流程管理制度的内容和方式方法上创新，形成涵盖案件审理全过程的效率控制和质量控制相结合的全方位审判管理新格局、新机制。关于第三方面的内容，不少法院已把计算机网络技术应用到案件审判质量管理工作中，取得了很好的效果。审判质量管理具有具体性、重复性和程序规范性的特点，所以，适合应用计算机技术手段。从目前一些法院在案件审判流程管理中应用计算机程序的经验，由于把案件从立案、审理、宣判、执行、归档全过程的每一个环节都输入计算机，这就使办案全过程在网络上公开化，既便于各级领导随时监督管理，又便于各审理环节相互监督促进。同时，由于计算机设定的程序是上一个环节工作没有输入就不能进入下一个工作环节，这一方面使案件审理程序更加科学有序，另一方面也把案件审理全过程置于不讲情面、不会通融的铁面无私的计算机控制之下，从而制约审理工作中违反程序的随意性现象，严格案件审理程序，从程序上保证案件的质量。




江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市工伤保险市级统筹试行办法》的通知

通政发〔2009〕93号


各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　现将《南通市工伤保险市级统筹试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　
二○○九年十二月十一日

　　南通市工伤保险市级统筹试行办法

　　第一章总 则

　　第一条 为进一步健全工伤保险制度，增强工伤保险抗风险能力，保障工伤职工的合法权益，根据《工伤保险条例》（国务院令第375号）和《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（江苏省人民政府令第29号）有关规定，结合我市实际，制定本试行办法。

　　第二条 本市行政区域内的各类企业及其职工，有雇工的个体工商户及其从业人员，机关、事业单位及其在编工作人员和职工，机关、事业单位中经劳动、人事部门批准使用并参加养老保险的非在编人员应当依照《工伤保险条例》规定参加工伤保险，缴纳工伤保险费。

　　实行人事代理的非在编职工，民办非企业，实行劳动人事事务代理的人员，应当参加工伤保险，缴纳工伤保险费。

　　第三条 工伤保险实行市级统筹“五个统一”，即：统一参保范围和对象、统一缴费基数和缴费费率、统一基金财务账户管理、统一工伤认定标准和劳动能力鉴定、统一待遇支付标准。

　　第四条 市工伤保险行政管理部门主管全市工伤保险工作, 负责崇川区、港闸区、市经济技术开发区（以下简称市区）工伤保险费征缴管理。各县（市）、通州区（以下简称区）工伤保险行政管理部门负责辖区内工伤保险工作，负责辖区内工伤保险费征缴管理。

　　市、县（市）、区工伤保险经办机构依照法律、法规和本办法的规定，具体承办工伤保险事务。

　　第五条 市地方税务部门负责市区范围内工伤保险费的征收工作，各县（市）、区地方税务部门负责辖区内工伤保险费的征收工作。

　　市财政部门负责全市工伤保险基金的财政专户管理，各县（市）、区财政部门负责辖区内工伤保险基金的财政专户管理。

　　第六条 市工伤保险行政管理部门、财政部门、地方税务部门、工伤保险经办机构负责对各县（市）、区扩面和基金征缴工作进行考核，具体考核办法由市工伤保险行政管理部门会同市财政部门提出意见报市人民政府批准后实施。

　　第二章 工伤保险基金征缴

　　第七条 工伤保险缴费基数由市工伤保险行政管理部门每年公布一次。参保人员本人工资低于上年度全市在岗职工平均工资60％的，按上年度全市在岗职工平均工资的60％计算；高于上年度全市在岗职工平均工资300％的，按照上年度全市在岗职工平均工资的300%计算。

　　第八条 工伤保险实行行业差别费率。各类企业及有雇工的个体工商户，根据行业类别，依照劳动和社会保障部、财政部、卫生部、国家安全生产监督管理局《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发〔2003〕29号）确定相应的缴费费率，一类行业费率为0.5%、二类行业费率为1%、三类行业费率为2%。

　　第九条 机关、事业单位按全部职工工资总额的0.3%缴纳工伤保险费。

　　第十条 实行人事代理的非在编职工，民办非企业，实行劳动人事事务代理的人员，按照市工伤保险行政管理部门公布基数的0.5%缴纳工伤保险费。

　　第十一条 工伤保险在行业差别费率的基础上实行浮动费率，由市工伤保险经办机构根据用人单位上年度工伤事故发生率、工伤保险支缴率和安全生产评估类别等，每两年调整一次用人单位的缴费费率。缴费费率的调整办法由市工伤保险行政管理部门会同市财政、卫生、安全监管部门制定。

　　第三章工伤认定和劳动能力鉴定

　　第十二条 工伤认定实行统筹地区属地管理。市工伤保险行政管理部门负责市区范围内工伤认定工作，统一全市工伤保险认定标准。各县（市）、区工伤保险行政管理部门在市工伤保险行政管理部门的指导下负责辖区内工伤认定工作。工伤事故报告、工伤认定申请、工伤认定程序和办理时限按照相关法律法规和政策执行。

　　第十三条 工伤职工的劳动能力鉴定工作，由市劳动能力鉴定委员会（市劳动能力鉴定服务中心）负责组织实施。

　　第四章基金管理

　　第十四条 工伤保险基金纳入市级社会保障基金财政专户，由市级统一核算和监管，实行收支两条线管理。

　　第十五条 市工伤保险行政管理部门、财政部门根据社会保险基金财务制度规定，统一编制全市工伤保险基金收支预决算并组织实施。

　　第十六条 市工伤保险经办机构统一设立会计科目，对市区、各县（市）、区工伤保险基金实行单独核算、分户记账管理。市和各县（市）、区工伤保险经办机构分别开设工伤保险基金财政专户和支出户，用于工伤保险费的收缴和待遇支付。

　　第十七条 各县（市）、区地方税务部门应将征收的工伤保险费存入当地工伤保险基金财政专户，各县（市）、区财政部门应将当月征收的工伤保险费上缴至市工伤保险基金财政专户。

　　第十八条 各县（市）、区征收的工伤保险基金用于本县（市）、区工伤职工的工伤保险待遇支付、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。完成当年征缴任务的县（市）、区，所征收的工伤保险基金（含当地的历年结余）不足以支付工伤待遇的，市工伤保险经办机构从全市工伤保险基金中调剂。

　　第十九条 市工伤保险经办机构每年年初编制工伤保险费年度计划，报市工伤保险行政管理部门、财政部门审核。市人民政府下达各县（市）、区人民政府执行，纳入各县（市）、区人民政府年度目标考核。

　　第二十条 各县（市）、区工伤保险经办机构按月向市工伤保险经办机构申报工伤待遇支付计划，经审核批准，市财政部门按核定额度将资金拨入市工伤保险经办机构支出户，由市工伤保险经办机构核拨到各县（市）、区支出户。

　　第二十一条 市工伤保险经办机构根据各县（市）、区上年度月平均工伤待遇实际支付水平，核定2个月的工伤待遇支付周转金，由各县（市）、区财政部门在历年工伤保险基金结余中划拨至各县（市）、区支出户。

　　市级统筹前各县（市）、区历年结余的工伤保险基金，经审计部门审计确认，暂留存当地工伤保险财政专户，由各县（市）、区管理。

　　第二十二条 工伤保险基金实行风险储备金制度，市工伤保险经办机构按照每月工伤保险费征缴总额的20%提取风险储备金，划入市工伤保险基金财政专户。储备金达到上年度工伤保险费用支出总额时不再提取。

　　储备金用于重、特大工伤事故导致的工伤保险基金大规模支付和各县（市）、区工伤保险基金收不抵支部分的调剂。

　　第五章 待遇支付

　　第二十三条 工伤保险待遇支付标准依照《工伤保险条例》（国务院令第375号）和《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（江苏省人民政府令第29号）规定执行。国家另有规定的从其规定。

　　第二十四条 工伤保险待遇支付实行统一标准、分级管理、监督与稽查相结合。工伤待遇支付标准由市工伤保险行政管理部门根据国家规定制定和发布，待遇审核与支付由市、县（市）、区工伤保险经办机构负责管理。

　　市工伤保险经办机构对县（市）、区工伤保险经办机构审核支付的项目进行定期（每年一次）和不定期的稽核，县（市）、区工伤保险经办机构应按照市工伤保险经办机构稽核的结果作出相应的调整。

　　第六章 工伤职工就医管理

　　第二十五条 全市工伤医疗服务管理按照《南通市工伤保险医疗管理试行办法》和相关的配套规定执行。

　　第二十六条 除抢救需要外，工伤职工应当在就近的工伤保险定点医疗机构医治。

　　第二十七条 因伤病情和医疗条件所限需转往市和市外医疗机构治疗的，应当由负责治疗的定点医疗机构提出，报当地工伤保险经办机构同意后办理转院手续，工伤职工在市外医疗机构接受抢救治疗，伤情稳定后应当及时转入本市定点医疗机构治疗。

　　第七章 附 则

　　第二十八条 本试行办法自2010年1月1日起施行