对外贸易经济合作部办公厅


对外贸易经济合作部办公厅关于转发《审计署关于内部审计工作的规定》的通知
1995年8月4日，外经贸部办公厅

各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸委（厅、局），本部直属事业单位，各外贸中心，各总公司：
现将《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第1号，以下简称《规定》）转发给你们，请组织有关单位和人员认真学习，全面理解和掌握《规定》的精神实质，切实加以贯彻执行。对本地区、本系统、本部门的内部审计工作负有指导和监督责任的单位，应在11月底前针对所属单位贯彻落实《规定》的情况组织一次全面检查，并将检查结果于年底前以书面形式报告驻部审计局。

附件：审计署关于内部审计工作的规定
第一条 根据《中华人民共和国审计法》，为了建立健全内部审计制度，加强内部审计工作，制定本规定。
第二条 内部审计是部门、单位实施内部监督，依法检查会计帐目及其相关资产，监督财政收支和财务收支真实、合法、效益的活动。
国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，以及法律、法规、规章规定的其他单位，依法实行内部审计制度，以加强内部管理和监督，遵守国家财经法规，促进廉政建设，维护单位合法权益，改善经营管理，提高经济效益。
第三条 下列单位，应当设立独立的内部审计机构：
（一）审计机关未设派出机构，财政、财务收支金额较大或者所属单位较多的政府部门；
（二）县级以上国有金融机构；
（三）国有大中型企业；
（四）国有资产占控股地位或者主导地位的大中型企业；
（五）国家大型建设项目的建设单位；
（六）财政、财务收支金额较大或者所属单位较多的国家事业单位；
（七）其他需要设立内部审计机构的单位。
上述单位可以根据需要，设立总审计师。
其他审计业务较少的单位，可以设置专职内部审计人员。
第四条 内部审计机构在本单位主要负责人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，以及本部门、本单位的规章制度，对本单位及所属单位的财政、财务收支及其经济效益进行内部审计监督，独立行使内部审计监督权，对本单位领导负责并报告工作。
第五条 审计署负责指导和监督全国的内部审计工作；地方各级审计机关负责指导和监督本地区的内部审计工作；审计机关驻部门的派出机构负责领导所属单位和指导、监督本系统内部审计工作；部门和单位的内部审计机构负责领导所属单位的内部审计工作。
第六条 审计机关应当依法履行对内部审计业务指导和监督的职责，具体是：
（一）按照法律、法规和各级政府的要求，起草内部审计法规草案，制定内部审计准则和其他内部审计规章、制度；
（二）指导和监督有关部门、单位建立健全内部审计机构，配备内部审计人员；

（三）指导、监督内部审计机构和审计人员按照有关规定进行内部审计工作；
（四）组织内部审计理论研究，培训内部审计人员；
（五）总结、交流、宣传内部审计工作经验，表彰内部审计先进单位和个人。
内部审计机构应当接受审计机关的业务指导和监督。
第七条 内部审计机构对本单位及所属单位的下列事项进行审计：
（一）财务计划或者单位预算的执行和决算；
（二）财政、财务收支及其有关的经济活动；
（三）经济效益；
（四）内部控制制度；
（五）经济责任；
（六）建设项目预（概）算、决算；
（七）国家财经法规和部门、单位规章制度的执行；
（八）其他审计事项。
第八条 内部审计机构对本部门、本单位与境内、外经济组织兴办合资、合作经营企业以及合作项目等的合同执行情况；投入资金、财产的经营状况及其效益，依照有关规定，进行内部审计监督。
第九条 部门内部审计机构可以对行业经济管理中的重要问题开展行业审计调查。
第十条 内部审计的工作成果，经测评后，可以作为审计机关、社会审计组织等工作的参考依据。
第十一条 在审计管辖范围内，内部审计机构的主要权限是：
（一）根据内部审计工作的需要，要求有关单位按时报送计划、预算、决算、报表和有关文件、资料等。
（二）审核凭证、帐表、决算，检查资金和财产，检测财务会计软件，查阅有关文件和资料。
（三）参加有关会议。
（四）对审计涉及的有关事项进行调查，并索取有关文件、资料等证明材料。
（五）对正在进行的严重违反财经法规、严重损失浪费的行为，经部门或者单位负责人同意，作出临时制止决定。
（六）对阻挠、妨碍审计工作以及拒绝提供有关资料的，经单位领导人批准，可以采取必要的临时措施，并提出追究有关人员责任的建议。
（七）提出改进管理、提高效益的建议和纠正、处理违反财经法规行为的意见。

（八）对严重违反财经法规和造成严重损失浪费的直接责任人员，提出处理的建议，并按有关规定，向上级内部审计机构或者审计机关反映。
部门、单位可以在管理权限范围内，授予内部审计机构经济处理、处罚的权限。
第十二条 内部审计工作的主要程序是：
（一）根据上级部署和本部门、本单位的具体情况，拟订审计项目计划，报经本部门、本单位领导人批准后实施。
（二）实施审计前，应当通知被审计单位。
（三）对审计中发现的问题，可随时向有关单位和人员提出改进的建议。审计终结，提出审计报告，征求被审计单位的意见，报送本单位领导人审批。经批准的审计意见书和审计决定，送达被审计单位。被审计单位必须执行审计决定。
（四）对主要项目进行后续审计，检查采纳审计意见和执行审计决定的情况。
（五）被审计单位对审计意见书和审计决定如有异议，可以向内部审计机构所在单位负责人提出，该负责人应当及时处理。
第十三条 内部审计机构对办理的审计事项，应当建立审计档案，按照规定管理。
第十四条 任免内部审计机构的负责人，应当事前征求上级主管部门或单位的意见。
内部审计人员应当具备必要的专业知识。
内部审计人员专业技术职务资格的考评和聘任，按照国家有关规定执行。
第十五条 内部审计人员应当依法审计、忠于职守、坚持原则、客观公正、廉洁奉公、保守秘密；不得滥用职权、徇私舞弊、泄露秘密、玩忽职守。
内部审计人员依法行使职权受法律保护，任何组织和个人不得打击报复。
第十六条 对违反本规定的单位和个人，由其主管部门或单位在法定职权范围内，根据情节轻重，给予行政处分、经济处罚，或者提请有关部门处理。
第十七条 非国有经济组织开展内部审计工作，可参照本规定的有关条款执行。
第十八条 各部门、各地区、各单位可以根据本规定，制定具体实施办法。
第十九条 本规定由审计署负责解释。
第二十条 本规定自发布之日起施行。1989年12月2日发布的《审计署关于内部审计工作的规定》废止。


强化合议庭功能
规范审判长职责
—学习《最高法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》的几点心得

2002年7月30日最高法院审判委员会第1234次会议通过了《最高法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》,该规定是对现实诉讼实践及理论研究的总结，掩卷反思，该规定有几个突出的特点殊值重视。
首先，强化合议庭功能，淡化主审法官制度，力图将合议庭建设成为一个符合审判规律，高效率高质量的审判组织。人民法院的内部审判组织有多个，审判委员会是最高审判组织，合议庭是最为经常的、最为普遍的审判组织形式，而独任法官在一定意义上可以说是合议庭制度的向现实的一种让步，因为大量的小额案件或者相对简单的案件都必须由合议庭审理无疑是一种资源的巨大浪费，同时在中国维持数量如此之众的法官也几乎是不可能的。而审判委员会由于其独特的历史背景和性质不可能成为经办具体案件的经常性的组织，于是历史的重任责无旁贷的落到了合议庭制度的头上，合议庭制度以其独有的民主性、独立性、灵活性、高效性而成为我们对审判组织的最好的最为现实的选择。尽管如此，我国的合议庭制度却长期处于一种相对弱化和随意的地位，在现实中的很多法院里，合议庭名存实亡的现象相当严重，我们目前推出的这一规定，事实上是对我们以前着力推行的并起了相当作用的主审法官制度的一种反思。波浪式前进，螺旋式上升的事物发展规律告诉我们，不经过这种否定之否定的过程，一个事物或一个制度就不可能发展并且走上成熟，在经常性审判组织的选择这一重大问题上，我们曾经一度主张法院的独立审判而非法官的独立审判，但是所谓的法院独立审判造成的责任不分，审而不判，判而不审的混沌状态促成了主审法官制度的出台，主审法官制度就象改革开放之初农村家庭联产承包责任制极大激发了农民的生产积极性一样激发了法官们的办案热情，但主审法官制度的非民主性及目前中国法官素质的普遍低下，使这种制度逐渐显露出种种弊端，于是无论在实务界还是学术界都在反思这一问题，对合议庭的价值重新作出估量，应该说这就是最高法院出台这一规定的背景。
现在我们翻开最高法院的规定，我们就不难发现很多条文都是围绕强化合议庭功能，淡化主审法官制度的精神制定的，它更加强调合议庭的组织性、集体性、协调性和民主性。在该规定的第十五条还规定：“裁判文书一般由审判长或承办法官制作。但是审判长与承办法官的评议意见与合议庭评议结论或者审判委员会的决定有明显分歧的，也可以由其他合议庭成员制作裁判文书。”该条规定一方面尽量避免使用主审法官的惯常用语，同时又将主审法官的最主要的职责——制作或者说是创造裁判文书的工作在一定条件下可以交由其他法官完成，其淡化主审法官制度的立法意图不言自明。该规定还用了较多的条文细致的规定了合议庭的职责，议事规则和议事的限期，这些条文无一不体现了最高法院意在将合议庭建设成为一个符合审判规律，内部运转和谐，具有独立品格，民主与效率相融的经常性审判组织的良苦用心。
其次，规范审判长职责，明确其权利义务，协调审判长与其他合议庭成员以及庭长、院长的关系是该规定的又一目标。在我国的法院制度改革中，审判长的功能定位曾几经论证，经过长时间的试点与摸索以及理论上的探讨，基本上在该规定中明确了以下几点精神：
1、审判长是合议庭审理案件进程中的主持人，而不是一个行政职务，其权力是一种主持权而不是行政权。由于种种价值目标的追求，审判长相对固定已成趋势，有的法院甚至推出了审判长选任制等审判长固定化的种种举措，然而在改革的进程中，由于对审判长本身性质认识的不足和具体操作过程中审判长扩权现象的出现，审判长行政化的倾向在一些法院已经成为一种惯常现象，审判长的权力往往超出了审理案件的主持权而衍生了一种对合议庭的管理权与控制权。这种审判长权力的行政化无疑是对审判长性质的一种误解，也与三大诉讼法中对合议庭成员权利平等的规定相违背，因此，最高法院的规定对审判长的行政化现象进行了回应，基本上恢复了审判长是合议庭的主持人这一本来面目。该规定对审判长的职责进行了比较科学的归纳，在此我们可以称之为“审判长十权”，即：准备辅助工作指导权、审理方案确定权、庭审活动主持权、评议案件主持权、提请审委会讨论权、制作审核裁判文书权、签发法律文书权、主持案件复议权、遵守审限检查权、其他与审判有关的事项的办理权。从该规定对审判长的权利的科学归纳来看，审判长的所谓的权力都是与案件的审理有关的，其权力所及的范围也仅限于合议庭及其辅助人员的范围，对此之外的事务基本上不加置喙。同时，即使在合议庭及其辅助人员的范围内，审判长的权力也仅限于与案件审理相关的范围，进一步说即使是与案件审理相关的事务审判长也没有决定权，而仅仅是一种主持权，他不能强迫其他的合议庭的成员必须按照他的思路进行案件的审理工作，如果说审判长的权力我们将之称为一种权力的话，那末这种权力的产生与其说是因为法律的赋予不如说是审判长本身由于其主持案件审理所产生的话语权。
2、审判长制度一方面源于合议庭制度本身需要一个高水平的主持人的考虑；另一方面则是法官职业化或者说是精英化的改革思路的一个试点。众所周知，再周密的法律也依赖于法官人为的执行，法律的最终价值的实现归根到底不是依赖与法律本身，而是依赖于法官的个人品格和其对法律的精深理解，走法官精英化之路是泰西诸国法治得以实现的一个异常宝贵的经验，尽管我们已经充分认识到了这一点，但现实的状况却不能不让我们只能选择一种较为实际的操作方式，或者说是某些学者提出的相对合理主义的模式，审判长制度本身在我国实际上寄托着我们对法官精英化改革的期望，因为我们通常认为，即使在中国不能实现一蹴而就的法官精英化的进程，但可以在现实的基础之上走部分高素质的法官先精英化的道路，于是审判长制度自然而然的被寄予厚望。尽管最高法院的规定并没有明确的体现这一思想，但从高水平的主持人以及审判长的相对固定化的趋势中也可窥见一斑。
3、审判长与其他合议庭成员之间的关系是一种平等的关系，除审理案件的主持权外并无特殊的凌驾于其他合议庭成员之上的权力。审判长与院长、庭长之间的关系则是一种较为复杂的，性质多样的“协调—管理”关系。对于审判长与其他合议庭成员之间的关系《最高法院的规定》第四条有明确规定：“合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责。”至于审判长与院长、庭长之间的关系，至少应当有三个方面，一个方面是从行政管理的角度来考虑，院长、庭长是法院的行政领导，从人、财、物等诸方面对法院或各个庭室进行管理，审判长作为法院中业务上的骨干当然成为法院着重培养的人才；并且审判长在审判案件中所涉及的一些财、物的用度也须经由行政领导审批，从这一方面来说审判长与院长、庭长之间的关系是一种行政领导与被领导的关系。另一方面，院长、庭长还是法院中业务上的领导，尽管这种领导方式倍受质疑，并且也亟需改进，但无论如何院长、庭长对审判长的业务上的领导权却也不容轻易的否定，这种领导主要的途径是院长、庭长对案件的审批权以及由院长、庭长组成的审判委员会对案件的决定权体现出来。除此之外，院长、庭长与审判长之间的关系还有一种协调、监督、指导的关系，这类关系非常复杂，往往涉及面非常广泛，有行政上的，有业务上的，甚至还有生活上的，总而言之我们可以把院长、庭长与审判长的关系概括为“协调—管理”关系。最高法院的规定对合议庭、审判长与院长、庭长之间的业务上的关系进行了明确，一个总的精神就是对院长、庭长对业务上的领导指导尽量明确化、规范化，给合议庭、审判长在业务处理上尽量大的空间，营造合议庭独立、法官独立审判的环境。
最后，强化合议庭功能，淡化主审法官制度我认为仅是权宜之计，法官的精英化要求我们的法官个个成为社会精英，成为精研法理、道德高尚、中正平和、地位尊崇的社会典范。同时，逐步变换法院内部行政领导的角色，淡化法院的行政色彩，突出法院的中立公平的司法精神将是日后法院改革的趋势。