确认程序取消后赔偿委员会应如何做好审查工作

戴洪斌


　　长期以来，人民法院赔偿委员会审理案件所遇到的最大问题，也是程序性障碍和问题，就是司法赔偿确认。具体而言，在《国家赔偿法》修改前，那就是因为司法赔偿确认程序的存在，阻碍了赔偿请求人进入到赔偿程序中。《国家赔偿法》修改后则是，已无司法赔偿确认程序和独立的司法赔偿确认案件，这种情况下，人民法院赔偿委员会需要对司法行为进行审查，也要处理好行为审查与相关程序的衔接。

一、司法赔偿确认程序的取消

　　司法赔偿确认独立程序和确认案件的存在，是对国家赔偿唯一违法归责原则的具体化和制度化，其解决的是司法机关和司法机关工作人员职权行为的违法性认定问题。要作为赔偿义务机关的司法机关及其上级机关对其职权行为确认为违法，确实十分难堪，也不可行，他们多数情况下或者作出不予确认违法的决定，或者对赔偿请求人提出的确认申请不予理睬，搞“冷处理”。很难在情理法上说服赔偿请求人，矛盾不能化解，国家赔偿争议长期存在，这也成了缠诉缠访产生的原因之一。因职权的限制，人民法院赔偿委员会对此也无办法。司法赔偿确认制度并未达到原先设置的预期，没有起到促进义务机关主动纠错、积极化解矛盾的作用，反而成了国家赔偿请求不可逾越的一道高墙，被长期诟病，《国家赔偿法》为“不赔法”的说法也主要来于此。立法机关认真听取民意反映，高度重视司法赔偿确认中的问题。这次《国家赔偿法》的修改，其最重要和最根本的变动在于取消了司法赔偿的确认程序。从此，司法赔偿确认程序作为一个独立的程序，作为一种单独的案件，将不再存在。这一司法赔偿法律和制度上的改变，必将带来司法赔偿甚至国家赔偿的巨大变化。由此，司法赔偿确认带给《国家赔偿法》的负面影响，也将逐渐消除，司法赔偿确认不再被作为赔偿义务机关的各司法机关及其上级机关垄断，其作为独立案件和程序不再存在，司法赔偿的大门打开，赔偿请求人的求偿之路将不会如以前艰难。

二、司法确认程序取消后“确认”的性质

　　司法赔偿案件中，将因新法的施行，不再有确认案件。需要特别注意的是，虽然作为案件和独立程序的确认不再存在，但是对于司法行为本身的审查仍然是必须的。修法后，人民法院赔偿委员会对于司法行为的审查，将依照新的《国家赔偿法》的具体规定进行，其审查的内容是所涉的司法行为是否合法？是否有过错？以及是否有损害后果？新的“确认”工作的性质是对司法行为本身性质的审查和认定，对赔偿委员会来说，这是一项全新的工作。以后的司法赔偿案件只有“给付之诉”，而无“确认之诉”即司法赔偿确认案件（但这是与同样是国家赔偿的行政侵权有确认之诉和行政赔偿之诉是不一致的），赔偿请求人以后将不再先经确认程序，而能够直接提起国家赔偿申请，进入到司法赔偿程序中来。这可以与民事审判的给付之诉作出类比的分析。在民事给付之诉中，人民法院除了需要根据原告的给付请求依法作出审查和裁判外，也应对所涉民事行为是否合法作出审查，并以在合法或者违法的判定下（这是必然和主动的审查，不以当事人是否请求而作取舍），来作出是否给付或者怎样给付的判决。同理，按照新修订的《国家赔偿法》，人民法院赔偿委员会办理赔偿案件，也是需要对所涉司法职权行为是否合法、有无过错和后果作出审查，并在此判定基础上，作出是否赔偿或者怎样赔偿的决定，只是不在决定书的主文中就该司法行为的性质作出表述。但是，如何做好新的“确认”审查工作，需要解决行为审查和赔偿决定的关系，以及行为审查和相关程序的关系。对于司法行为本身的审查，决定了相应损害是否属于国家赔偿范围。

三、对于法律行为的审查

　　一般情况下，司法法律行为是在作出司法决定的情况下，司法机关及其工作人员执行职务时对公民、法人和其他组织作出的职务行为。司法行为涉及到对于财产权特别是人身权的处理，十分重要，其形式、程序必须予以特别的强调。于是，我们看到的是，《刑事诉讼法》贯穿着一个根本的要求，即刑事行为和刑事措施必须有相应的司法决定文书，司法决定文书是刑事行为和刑事措施的依据，也是刑事行为和刑事措施的具体表现。司法行为在正常情况下，必然是法律行为，有相应的司法决定文书对应。对于法律行为的审查“确认”，依据其特性，赔偿委员会一般应是采取“形式审查”、“被动审查”，即是对相关行为的审查应是司法程序自身解决的问题，赔偿委员会是被动、形式认可。如修订后的《国家赔偿法》第三章“刑事赔偿”第一节“赔偿范围第十七条（一）、（二）项规定的侵犯人身权情形：“（一）违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的（简要引述）；（二）对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；（三）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的。”以及第十八条侵犯财产权情形：“（一）违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的（一般情形下是有司法决定文书的，而无司法决定文书的除外）；（二）依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。”受害人有取得国家赔偿的权利。另外，第三十八条规定的“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误”的部分情形，是以司法决定文书作为依据。对于以上司法机关的法律行为，确定是否属于国家赔偿范围，应看其程序本身是否纠正了司法行为的错误，是否也有相应的司法文书来纠正以前错误的司法文书。如果有纠错性的司法决定文书，赔偿委员会应只是作形式性审查，认可相关程序和相关司法纠错文书，以此来确定应否赔偿以及如何赔偿。

四、对于事实行为的审查

　　事实行为与法律行为相对应存在。司法赔偿领域中的事实行为，一般是指在没有司法决定的情况下，司法机关及其工作人员执行职务时对公民、法人和其他组织作出的职务行为。在事实行为下赔偿案件的办理，赔偿委员会一般应采取“实质审查”、“主动审查”的方式，来对司法行为作出审查，并以此作出是否赔偿和怎样赔偿的决定。具体见于《国家赔偿法》第三章“刑事赔偿”第一节“赔偿范围”第十七条（四）、（五）项情形。其（四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（五）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。以及第十八条（一）违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的未有司法决定文书情形。另外，第三十八条规定的“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误”的部分情形，也是没有司法决定文书的。对于以上司法机关的事实行为，确定是否属于国家赔偿范围，应看该司法行为本身是否违法、错误以及损害，这就需要赔偿委员会“实质审查”、“主动审查”，这是赔偿委员会需要做好的新的工作。当审查确实有《国家赔偿法》规定的违法、过错以及损害的情形，就要作出应予赔偿和怎样赔偿的决定。对于事实行为的审查和“确认”，可以参照最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定》第十一条的规定，以审查、“确认”司法事实行为是否有该条“ (一)人民法院决定逮捕的犯罪嫌疑人没有犯罪事实或者事实不清、证据不足，释放后，未依法撤销逮捕决定的；(二)查封、扣押、冻结、追缴与刑事案件无关的合法财产，并造成损害的；(三)违反法律规定对没有实施妨害诉讼行为的人、被执行人、协助执行人等，采取或者重复采取拘传、拘留、罚款等强制措施，且未依法撤销的；(四)司法拘留超过法律规定或者决定书确定的期限的；(五)超过法定金额实施司法罚款的；(六)违反法律规定采取或者解除保全措施，给确认申请人造成损害的；(七)超标的查封、扣押、冻结、变卖或者执行确认申请人可分割的财产，给申请人造成损害的；(八)违反法律规定，重复查封、扣押、冻结确认申请人财产，给申请人造成损害的;(九)对查封、扣押的财物故意不履行监管职责，发生灭失或者其他严重后果，给确认申请人造成损害的；(十)对已经发现的被执行人的财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行的财产流失，给确认申请人造成损害的；(十一)对应当恢复执行的案件不予恢复执行，导致被执行的财产流失，给确认申请人造成损害的；(十二)没有法律依据将案件执行款物执行给其他当事人或者案外人，给确认申请人造成损害的；(十三)违法查封、扣押、执行案外人财产，给案外人造成损害的；(十四)对依法应当拍卖的财产未拍卖，强行将财产变卖或者以物抵债，给确认申请人造成损害的；(十五)违反法律规定的其他情形。”也要参照最高人民检察院、公安部、司法部、安全部有关视为确认的规定。来如审查“确认”有无以上视为确认情形。如有以上情形，则应予赔偿。如无，则不应赔偿。

（四川省高级人民法院：戴洪斌）

财政部


财政部关于明确各地财政部门国债管理工作职能的通知
财政部


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
目前，我国国债市场在广度和深度上都有了进一步发展，但市场监管工作还不能满足市场发展的需要，尤其是近年来在市场中出现的借国债的名义擅自筹资、在国债兑付工作中不执行国家兑付政策以及在国债二级市场中的卖空等行为，扰乱了市场秩序，损害了投资者利益。这些问题直
接影响到国债信誉，已成为国债市场进一步发展的障碍。因此，发挥各级财政部门对本地区国债市场进行管理的职能作用，是维护国债信誉、保证国债市场健康发展的需要。基于目前我国国债市场中存在的问题及国债市场建设对管理工作的客观要求，根据经国务院批准的财政部职能设置的
有关规定，现将各地财政部门在国债管理工作中的职能明确如下：
一、协助财政部组织区域性国债承销、分销工作，尤其是组织好面向个人投资者的柜台销售工作，贯彻落实国家规定的国债发行政策，对以国债名义集资或超发国债等扰乱国家市场的行为，当地财政部门有权依据财政部的有关规定进行督查，并追究有关机构及人员的责任。
二、代表财政部对本地区国债市场行使监督管理的职权。对本地区证券经营机构执行有关国债发行政策、交易法规的情况进行监督，并对当地国债场外交易市场（含柜台交易）进行统一管理。
三、组织本地区国债兑付工作，统一部署协调当地银行、财政、邮政、证券经营机构的国债兑付业务，负责对财政部核拨的国债兑付资金的使用进行管理和监督、落实各项兑付措施、了解兑付进度并汇总本地区国债兑付报表。按照方便国债投资人、维护国债信誉的要求，组织开展本地
区国债常年兑付业务。对违反国家规定的国债兑付政策的行为进行督查，并追究有关机构及人员的责任。
四、配合财政部国债司加强对地方级证券、国债期货的财务监管，监督各地方级证券公司、登记公司、国债服务部以及各证券交易所财务制度执行情况，负责汇总财务报表。
五、配合财政部负责本地区国债发行的宣传工作，依据财政部下发的有关国债工作的政策规定，做好咨询、解释工作。组织本地区国债业务人员培训。
六、负责本地区对财政部统一印制的《国债券代保管凭证》的领用、登记、使用、核查及收缴销毁等工作进行统一管理。
七、受财政部委托，组织财政部门已兑付国债券的收缴及销毁工作，做好已兑付券面与国债兑付资金的结算工作。
八、建设规范的国债券券库管理制度，对各证券机构券库管理制度的执行情况进行检查，按财政部有关规定对各国债经营机构库存的代保管实物券实施审核。受财政部委托，对开展国债托管业务的当地登记公司、交易场所托管券库进行定期检查，从制度上加强管理。
九、协调本地区地方企业债券的发行和市场管理工作。
十、各时期财政部规定的其他业务职责。
各地财政部门要在当地政府的领导下，与银行、证券管理等部门密切合作，积极主动地开展各项工作，切实加强对本地区国债市场的管理，并做好服务工作，以保证国债发行及国债市场建设的各项工作顺利实施。



1997年1月24日