论述社区警务制度资源
北安市人民法院—王鹤丹
　　社区警务作为一项警务战略在全国实施，得到了各地区的积极响应，但一些地方在社区警务建设过程中，没有进行科学的调查研究，在不了解社区构成、本地区治安复杂程度等诸多要素的情况下就匆忙实施;还有的地方受传统思维定势的束缚，缺乏改革创新、锐意进取的精神，“穿新鞋走老路”，日常社区警务工作缺乏规范性，对社区警务的实施缺乏有效的计划和安排，这些都不仅影响到社区警务工作的具体落实，而且影响到社区警务的深化改革和发展进步。加强社区警务制度资源的开发，就是要坚持以制度建设为主线，改革社区警务运作机制，积极建立社区警务长效机制，开发挖掘制度资源，进一步明确社区民警工作职责，紧紧抓住重点环节，推进社区警务工作日常化、规范化、程序化和标准化，努力实现社区警务持续发展，进一步明确社区民警“干什么”的问题，要以“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”为标准，加快社区警务制度资源的开发和创新，进一步提高社区警务标准化管理水平。
　　诺斯认为“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”，他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制 。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。
　　社区警务资源包括制度资源、民力资源、财力资源、警察人力资源、信息资源等等，它们发挥资源作用的过程中，构成一个不可分割的整体。社区警务制度资源是为保证社区警务正常开展和社区警务目标的实现，建立的与社区警务有关的各项规章制度。一般来说，制度资源都具有以下一些特征：一是制度的可开发性;二是制度的基础性;三是制度的整合和配置作用;四是制度的可持续性和再生作用;五是制度内容的丰富性 。社区警务制度资源同样具有其基础性、可开发性和配置整合作用等特征，相对于其他各种资源的开发来说，制度资源又是最基础性的，“无规不成圆”，制度资源是保障其他资源有效开发和利用的前提，其他资源都需要制度来保障加以贯彻落实，因而，对社区警务制度资源进行科学、合理的开发利用对于提高社区警务的标准化管理水平具有重要的意义。
　　社区警务是预防、控制犯罪与满足社区几社区民众生活、生产、安全需要、（良好有序、安宁融洽的社区生活环境）的结合体 。这一结合体以社区为中心，以邻里为依托，以问题为向导，以开发社区资源为手段，以预防、减少违法犯罪 ，增强公众安全感，提高社区治安防空能力为目的。因此，社区警务制度资源的开发与利用离不开社区民警和社区民众，更决定于社区警务理念。1、 民本理念。儒家的民本主义认为“天生民而立君以为民也。”意思是指百姓民众可以选择自己喜爱的 人为君主，而被推选上的君主必须为百姓办事。民本主义表现在对民众的重视和关注上历来主张“重民”“爱民”“以民为本”。人民群众当家作主被最高的法律文本——宪法所确立，具有至高无上性。因此，“一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众”，从来就是社区警务工作的根本出发点和落脚点。也就是说，社区民众不仅是预防犯罪、控制犯罪、打击犯罪的有生力量，更是社区警务工作的服务对象。只有这样，才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨。社区民警作为社区警务工作的向导，其在社区警务的自我完善与发展过程中所展现的正是“我为社区民众管治安”，而不是“我为社区治安管民众”这样一个全新的社区理念。2、创新理念。美国警务专家黑尔曾指出：社区警务要求警察是一个拥有多方面才能的人，他必须以富于想象力的新方法去处理广泛的与社区科学相关的多种问题 。的确，由于社区环境的差异，社区文化、经济与人文背景的不尽相同，同一社区的社区内外部环境也在不断地发展变化之中，因而社区警务不可能存在统一的标准，只能是各个社区民警在警务活动统一规范的原则的指导下，根据本社区的不同情况，因地制宜的确立本社区的警务模式。这就需要有更多的社区民警以创新的理念来指导自己的警务实践。而这就首先要求社区民警要具备创新的能力，才能进行创新活动。因此，广大社区民警在工作中逐渐形成的”宁要创新的失误，不要守旧的平稳“和“鼓励创新，宽容失败；鼓励实践，宽容失误”等创新理念，对社区警务制度开发是有指导和借鉴意义的，也只有这样，才能使社区警务工作与时俱进并不断地适应变化万千的社会治安形势的要求。3、服务理念。从公安派出所改革到社区警务机制的确立，首先涉及的就是派出所定位问题。这个问题几经变迁到现在已具体体现于“防范，服务，管理，打击”这8个字上。因为衡量公安机关工作好坏的根本标准是群众对社会治安的满意度。那么到底是发案后去破案、多发案多破案能使群众满意呢，还是根据每个社区的治安特点因地制宜有效地防止案件的发生能使群众满意呢？答案是可想而知的：发案多群众安全感弱，群众自然不满意；发案少群众的安全感增强，群众自然就满意。越来越多的调研结果表明，违法犯罪问题以及任何社会不安定的现象都是各种社会矛盾的综合反应，所以社会治安要靠全社会共同治理，单靠任何一家都是不行的，警察只能充当社会治安的主力军，要根除违法犯罪只能靠“社会治安”而不是“警察治安”。正因为如此，我们才更强调警务工作的服务理念社警务的服务理念可以借用一位模范警察的一句话来表明：“你们任何一点小小的抱怨，都是我们服务的缺陷。我们将极力改善，直到你们满意为此。 ”也只有这样才能赢得社区民众对警察的熟悉、了解、理解和支持，才能使社区警务制度发挥其有效的作用。4、整合理念。社区警务只有通过各方的共同协作，才能发挥资源的最大效应。社区民警不能仅靠警察部门自己来履行这一职责，而要靠社区党组织、居委会以及其他部门组织和个人的共同协作， 公安机关要适当放权，增强其他组织和个人的主人翁意识，不仅如此，社区警务制度不仅要作为资源开发和警务工作的一个方面和有机组成部分来看，还应从社会各个方面，不同层次、全方位、多角度地加以认识，实行多方面的交流，通过多种整合手段达到社区警务的目的。
　　制度缺乏科学的衡量标准，制度是系统工程，难以用简单数据检测它的效果， 从而造成了个别单位拟订制度、执行制度的目标性不够明确，对制度是否切合实际、有无整合、修订的显得茫然，它带来的后果就是无的放矢， 最终使制度流于形式，无法发挥它应有的资源作用 。目前在社区警务制度的执行中，制度资源发挥其作用显得势单力薄，不能产生明显的经济、社会效益，缺乏一个科学合理的制度标准成为削弱制度资源效应的又一难题 。面对社区公众日益增加的治安需求和相对有限的地方公共财政资源，现行体制下的警察必须解决的最棘手、最迫切的问题是：如何运用适宜的社区治安治理方式降低地方政府和警察提供社区治安产品的成本并充分利用社会资源满足社区公众对治安产品的需求， 取得预期的、令各方满意的社区治安治理绩效。 因此警务制度的科学化才是解决问题的关键，只有通过科学的制度资源的作用，实现低成本高产出，实现资源的最优配置，达到“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意“标准。
制度设计的供需不平衡，传统的社区警务制度的设计习惯于仅仅从供给的角度分析制度变迁， 忽略了需求方的影响。设计从理念到程式规制运行， 特别是重要的治安管理制度创新的供给， 大都出自警察的“手笔” 。大体而言， 几乎大多数重要的社区治安管理制度都是警察在政府的支持下，为解决相关各方的治安利益冲突而创制的。尽管在制度形成原则中要必须吸纳社区公众的意见和建议， 但在社区警务制度设计、制定的实际运行过程中， 社区公众的治安需求始终不能成为社区警务制度的决定性因素， 而且很难转化为制度供给。社区警务制度供给更重要的决定者是拥有制度供给权的警察和政府， 而不是社区公众这个社区制度服务的消费群体。事实上， 只有当警察明确了由一项制度创新得到的预期收益超过采用该制度必需投入的资源的边际成本时， 才可能启动并保障该项制度的创新。而且， 作为制度供给者的警察也不例外， 他们往往更偏好对自身有好处而不是对制度消费者有好处的制度创新， 或者更准确地说， 更倾向于那些主观上为自己客观上能给公众带来好处的制度创新。这样会导致难以解决的问题: 由于政府、警察、社区公众属于不同的利益群体， 各自在社区治安治理过程中的具体利益诉求有所不同， 作为社区治安管理制度的主要供给者的警察通过制度创新获得的收益不可能与政府完全一致， 更不可能与社区公众的收益完全一致。由此而论， 在传统的社区警务体制中， 社区警务制度的供给不会达到社会最佳水平， 甚至很难达到社会满意的水平。
　　制度运行缺乏可行性和操作性，一是在基层公安派出所原有的管理规定和条例已严重滞后，但又未宣布作废，从而给新制度的出台和执行带来重重困难。很多社区建立的各种制度形式多样、五花八门，很多一些传统的制度 已经不适应新的社区警务实践。二是很多社区不顾社区实际，盲目的乱搬乱套外国的社区警务制度，导致社区警务制度资源的杂乱不堪，许多制度也存在不一致的规定，影响了制度的统一性和权威性。三是很多新制度都只是流于形式，没有在社区中真正的贯彻和落实，操作和执行起来也难，有时迫于检查，也只是走过场做表面文章，应付一下。究其原因主要是现代社区警务理念尚未被完全接受，民警难以适应新时期社区功能发展的需要。由于“重打击、轻防范”等传统警务思想的存在，一些基层社区民警还未完全接受现代社区警务理念，导致很多社区警务制度得不到社区民警的支持和响应，执行落实起来也就更加艰难 。现代警政理论认为:社区警务是一种警察哲学和服务理念，旨在建立警察和社区居民之间更紧密的合作关系，促进警务工作的开展，最终更好地服务社区，服务人民。它是建立在警察与社区居民共同发现问题，提出对策，解决当前存在的各种社会治安问题的基础上，以达成提高警察服务品质和整个社区生活质量的共同目标 。然而由于传统执法理念的影响，现在还有许多基层社区警察认为自己的主要任务是破案、抓罪犯，而把调解社区邻里纠纷，帮教失足青少年，改善社区居民的生活质量等工作看成是政府其他部门的事，从而导致当前部分社区警务难以获取群众的信任与支持。
　　制度执行缺乏相应的监督机制，我国的社区警务制度已经得到了较大的完善，但在执行和落实过程中，仍存在严重的不足。很多重要的有实际价值的制度在执行过程中变相或者走样，甚至出现了损害社区民众合法权益的现象。社区民警是维系党和政府与社区居民的桥梁和纽带，但在一些社区，由于制度的执行缺乏有效的监督，反而导致社区民警的腐败，严重损害了党和政府的形象，加深了社会矛盾和群体性突发事件的上升。大家比较重视的是利用制度去防治腐败现象，却往往忽略因制度缺陷而导致的腐败根源。因此，建立相应的保障社区警务制度的实施机制迫在眉睫。


宁夏回族自治区人大常委会


宁夏回族自治区文物保护管理暂行办法
宁夏回族自治区人大常委会



（1982年8月18日宁夏回族自治区第四届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）


第一条 宁夏历史悠久，富于革命传统，文物丰富。为了加强对文物的保护和管理，防止破坏和散失，根据国家有关法律、法令和政策，结合我区实际情况，制定本暂行办法。
第二条 自治区境内一切具有历史价值、艺术价值、科学价值的文物，都由国家保护，具体范围如下：
（一）与重大历史事件、革命运动和重要人物有关的、具有纪念意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；
（二）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻及其附属物等；
（三）各时代有价值的艺术品、工艺美术品；
（四）革命文献资料以及具有历史、艺术和科学价值的手稿、古旧图书资料；
（五）反映各时代、各民族的社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物；
（六）古生物化石与古人类化石。
第三条 自治区境内一切地上地下遗存的文物，国家核定保护的文物，各单位收藏、保存的文物，均属国家所有。任何单位和个人不得破坏。
私人收藏的传世文物，其所有权受国家法律保护。
第四条 各级人民政府对所辖境内的文物负有保护责任。
全区人民有保护文物的义务和权利。
第五条 自治区文物管理委员会、自治区文化局是自治区主管文物事业的行政部门，负责自治区的文物保护管理、调查研究、宣传、征集、整理、发掘和博物工作。
文物较多的地区、市、县可设立专门机构或在有关部门配备有专业知识的专职干部，主管本地区的文物工作。
第六条 重要的文物，应分别由自治区、市、县核定公布为自治区级、市、县级重点文物保护单位。全国重点文物保护单位，由自治区人民政府报国务院核定公布。
对于文物保护单位，各级文物（文化）行政部门要会同有关单位划定保护范围，树立标志说明，建立科学记录档案。
重要的文物保护单位，设置专门机构进行保护管理；不设专门机构的，委托当地社、队或者使用单位保护管理。
第七条 各级人民政府在制定建设规划的时候，应将文物保护单位纳入建设规划。
在文物保护单位的保护范围内，不得拆除、改建原有古建筑或附属建筑物，不得进行其它建设工程，不得在建筑物内及其附近存放易燃、易爆物品。
在文物保护单位附近修建建筑物，应事先征得文物行政部门同意，其形式、高度、体量、色调必须与文物保护单位的建筑物协调，不得污染环境，妨碍文物安全。
第八条 任何单位和个人，都不得侵占文物保护单位。过去占用，影响文物安全或影响游览参观的，必须限期迁出；因占用造成损坏的，由占用者负责修复。经文物部门批准使用的，应当签订使用合同，负责文物的保护、管理和维修。
第九条 严禁毁坏古遗址、石刻、古建筑、古长城、乱挖古墓葬和古生物化石。
不准在文物保护单位内随意取土、取石、砍伐树木，不准在碑石、壁画、雕塑、古建筑物上刻划、涂抹、留名题字。
不经文物行政部门批准，不准在文化遗址内拣取标本。
第十条 各级文物行政部门和有关的管理单位，应切实做好文物古迹的维修、保养工作。定期检查，消除隐患，防止自然损坏。
古建筑、石窟寺、石刻、雕塑等文物的保养维修，必须严格遵守恢复原状或维持现状的原则，其修缮计划必须事先报上级文物部门审核批准。
第十一条 凡保存文物的单位，必须严格执行上级颁发的有关规定，要有严格的管理制度，防火、防盗、防霉烂、防虫蛀、防破坏，确保文物安全。
公安机关对文物负有安全防护的责任。
非文物管理单位保存的文物，应登记造册，送同级文物部门和公安部门备查。
第十二条 复制文物和拓印重要碑刻，必须经自治区文化局或文化部文物局批准。
文物照象，严格按照国家文物局颁发的《关于拍摄文物的几项暂行规定》执行。
第十三条 为了陈列展出和科学研究需要，自治区文物行政部门可从下属文物单位上调文物。非文物单位借调文物以及文物出自治区的，必须经自治区文化局或文化部文物局批准。
第十四条 一切考古发掘，必须按规定履行报批手续。配合基建的随工程清理发掘，由自治区文化局批准。
一切考古发掘必须遵照国务院批准的《古墓葬、古遗址调查发掘办法》进行。
发掘清理出土的文物和标本，都是国家财产，应移交给自治区文化局或指定的单位保存。发掘单位需要的部分文物、标本，由自治区文化局审核调拨。
第十五条 在进行大规模的工农业、交通、国防、城建工程时，如果发现古墓葬、古遗址或其它重要文物，建筑、施工单位必须严加保护，立即报文物行政部门，听候处理，不得随意发掘。
第十六条 各级文物部门要加强对流散文物的管理，通过征集、收购和接受捐赠，收藏流散文物。其它部门不得征集、收购。
私人捐赠文物，由文物管理单位接受。私人出售文物，由文物商店和自治区文物行政部门委托的单位收购。
人民银行、古旧书店、造纸厂、医药公司、废旧物资回收等单位收到的金银器、古钱币、金属制品、石刻、古书、字画、古生物化石等，经文物部门鉴定，属于文物的，按合理价格拨交文物部门收藏。
第十七条 文物商品统一由文物商店或自治区文物行政部门委托的单位经营。其他单位和个人一律不得经营。
珍贵文物不得出口，携带、邮寄、托运文物出国的，必须遵照国家关于文物出口的规定，办理审批手续。
严禁走私、贪污盗窃、投机倒把文物的非法活动。
第十八条 对保护文物有下列事迹之一的单位和个人，分别由各级人民政府或文物行政部门给予精神鼓励或物质奖励。

（一）对保护、抢救文物有功的；
（二）发现文物后及时上报或妥善处理，使文物得到保护的；
（三）在文物保护的科学技术、科学研究上有发明创造或有贡献的；
（四）将个人收藏的重要文物捐献给国家的；
（五）长期从事文物工作有显著成绩的；
（六）认真执行文物政策法令，保护文物成绩显著的。
第十九条 具有下列行为之一的，根据情节轻重，由各级文物行政部门会同有关部门给予行政处分、经济制裁直至提请司法机关依法追究刑事责任。
（一）贪污、盗窃国家文物的；
（二）进行文物走私或投机倒把活动的；
（三）破坏文物或指使、纵容他人破坏文物的；
（四）文物管护人员由于过失和失职，造成文物破坏、丢失、焚毁的；
（五）在基建和生产建设中发现文物隐匿不报的；
（六）违反本暂行办法第三、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十七各条的。
第二十条 本办法自公布之日起施行。



1982年8月18日