英国“适当法理论”之研究/吕岩峰

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 10:27:12   浏览:9741   来源:法律资料网
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英国“适当法理论”之研究

吕岩峰

内容提要 “适当法理论”是英国学者创立的一种冲突法学说。它发端于合同法理论,而后扩展到侵权行为及其他领域。其宗旨是以“适当”为原则来确定准据法,以期公正地处理涉外民事案件,合理地裁判当事人各方面之权利和义务。它提出的“当事人意图”和“最密切联系”的规则,实际即“适当”原则的具体化,是为确定“适当”的准据法所提供的准绳。它强调依据涉外民事关系的具体情况,灵活地解决法律适用问题,反对传统冲突规范的僵固性和封闭性。“适当法理论”的形成和演变根源于现实的物质生活条件,反映人们对法律的公正与合理精神的追求,为正确解决法律适用问题提供了颇有价值的启示。
“适当法理论”(the proper law
doctrine),是英国学者在19世纪初提出来的一种冲突法学说。它以其特有的体系、原则和方法,在学说林立的冲突法学领域独树一帜,在理论上和实践上对各国的冲突法产生着愈益广泛而深刻的影响。其意义和价值是如此受到人们的肯定和重视,以致被认为是英国学者对冲突法学说所作出的杰出贡献。
一、“适当法理论”的起源和演变
“适当法理论”发端于合同领域,后来又扩展到侵权行为及其他领域。

一般认为,首先提出“合同适当法”这个概念的是戴西(A.V.Dicey),在1896年出版的《冲突法》一书第143条规则中,他最初使用了这个概念。但也有人认为是韦斯特累克(John
Westlake)首创了这个概念,他在1858年所著《国际私法论》一书中说,一个合同违反其适当法时即为无效,但他对合同适当法的含义并未作任何说明,只是主张合同应优先适用交易与之有最真实联系的那个国家的法律。其实,对于戴西和韦斯特累克的评价,主要的不在于是谁提出了“合同适当法”的概念,而在于他们对涉外合同关系法律适用问题有着不同的主张,正是这种不同的主张导致了合同领域中“适当法理论”长期存在的“主观论”与“客观论”之争。

概观“合同适当法”理论产生和发展的过程,我们大体上可以把它划分为三个时期:主观论时期、客观论时期和现代论时期。在不同的时期,有着不同的占主导地位的观点。
(一)合同适当法的主观论时期

依据戴西的意见,合同的“适当法”应依当事人的意图来确定,是为合同适当法的主观论。据说,戴西的主张可以溯源到17世纪的荷兰法学家胡伯(Ulicus
Huber),他在阐明合同的形式和实质要件应完全适用合同缔结地法之后,又告诫说:“但是,合同缔结地不应太严格地予以顾及,因为当事人双方如果在缔约时意在另一个地方,即应以这另一个地方为准”,(1)合同缔结地法则不能再适用。莫里斯(J.
H. C. Morris)认为,胡伯的这种告诫实际上等于收回了他的前一种说法。
在案例方面,受胡伯影响的第一个英国案件是1760年的鲁宾逊诉布隆德案。在该案中,曼斯菲尔德法官(Lord
Mansfield)认为,在契约解释和履行方面,一般的规则是应该考虑契约缔结地,“但如果当事人订约时想到的是另一个国家,则该规则允许有例外”。(2)这个案例被认为是适当法理论的起源。不过,在此后的100多年中,英国法官们经常地适用于涉外合同的,还是缔约地法。直到1865年,经过P.&O.航运公司诉香德一案,缔结地法才最终被废弃,当事人可以自由选择法律的原则才得以确立。在该案判决中,法官们认为:“一般的规则是,契约缔结地法支配契约的性质、义务和解释问题,当事人要么是这个国家的臣民,要么作为临时居民必须临时向其效忠。无论属于哪种情况,都必须认为他们已接受当地实施的法律,并同意当地法律对其契约的作用。”(3)从这段引文可以看出,法官们一方面认为合同的有关问题受合同缔结地法支配,另一方面又认为,当事人在何处缔结合同,即意味着他们愿意接受该地的法律,并同意由该地法律支配他们的合同。在该案中,原告在英国买了船票——可视为在英国缔结合同,又乘英国船舶去往毛里求斯——可视为在英国履行合同,所以,法官们认为,双方当事人一定想要适用英国法。从形式上看,该案仍然适用了缔约地法(即英国法),但实质上,它确定所应适用的法律的标准已不是合同的缔结地,而是当事人的意图。

戴西的主观论至少在1939年以前是十分盛行的。它通常被概括为两条规则:第一,如果当事人已明确约定了适用于他们之间的合同的法律,那么就适用该法律体系;第二,如果他们没有这种约定,就要由法院来假设他们选择法律的意图。在1937年诉国际信托人案中,阿特肯法官(Lord
Atkin)明确表达了主观论者的主张:“就合同的适当法问题可以指导英国法院的法律原则现在已被妥善地解决,那就是当事人意图适用的法律。他们的意图将由表示在合同中的意图来确定,如果有的话,那将是确定性的。如果没有被表示的意图,这个意图将由法院根据合同的条款和有关的周围情况来假设”。(4)
施米托夫(Clive M.
Schmitthoff)认为,主观论者的上述主张存在着双重的弱点。首先,如果当事人不曾选择适当法,那么,这种“假设”的过程便是纯粹的虚构。因为,显然,在该案中,当事人从未注意到法律冲突的可能性,并且也没能为了这种可能而形成一个意图;其次,明确的法律选择是“确定性的”这种说法,也没有顾及到当事人进行欺骗的或规避的法律选择的可能性。(5)

关于后一个弱点,在1939年的维他食品公司诉乌纳斯航运公司案中,得到了弥补。这是一个有关当事人选法自由的“重要原则案例”,被认为标志着主观论时期的高峰。它的意义在于表明,当事人选择法律的自由是有限制的,它要求“所表现的意图是善意的和合法的……没有根据公共政策而撤销这一选择的理由”。(6)大法官赖特(Lord
Wright)认为,在遵守这种限制的条件下,当事人的法律选择是完全自由的,他们甚至可以选择一个与合同没有任何联系的法律。就该案的情况,他指出,“与英国法相联系不是一个基本原则问题”,(7)该案虽与英国毫无联系,但当事人却选择了英国法。因此就应该适用英国法。

但是,对于赖特的后一种主张,人们多有疑虑。因为在某些情况下,没有联系可能就意味着规避法律。据说,关于如何防止当事人规避性地选择法律的问题,曾困扰了莫里斯35年之久。他指出,有必要防止当事人规避与其契约有最密切客观联系的法律的强制性的规定,如果所选择的法律体系与合同没有实际的或实际的联系,法院就“不一定”将明确的法律选择“视为占主导地位的因素”。(8)他甚至在1940年时与切希尔(G.
C.
Cheshire)共同建议:在每一个案件中,应首先确定与合同有最密切联系的法律,如果当事人所选择的法律与此不同,且该合同含有根据合同适当法(即与合同有最密切联系的法律)而不能写进合同条款的规定时,当事人所作出的法律选择就必须放弃。从实践来看,英国法院似乎从来没有以不存在任何联系为由,拒绝承认当事人明示选择的法律。但另一方面,英国立法机关则主张,在当事人选择外国法,而如果没有这种选择,合同本来是由英国法支配的情况下,则要限制这种明示选择的效力,即英国法的强制性规定仍然必须适用。所以,对于和英国法有联系的合同,英国的实践是不允许当事人通过选择其他国家的法律而规避英国法中的强制性规定的,至于这种法律选择规避了与合同有最密切联系的其他国家法律中的强制性规定,是否为英国所允许,则不得而知了。

前引阿特肯法官所说的当事人的意图“将由表示在合同中的意图来确定”这句话,其实包含了两重意思,即当事人的明示的意图和默示的意图都要依合同来确定。对于明示意图的确定不存在什么困难,只是须遵守前面述及的一些限制,方为有效。而如何确定当事人默示的意图,则是一个较复杂的问题。戴西和莫里斯认为,可以根据合同的条款、合同的性质和案件的一般情况来确定。英国的法官们则经常把合同中的仲裁条款作为确定当事人意图的根据。这方面著名的案例是1968年佐齐兹诉蒙纳克轮船有限公司案。案中瑞典销售者把一艘船卖给希腊买主,合同规定关于合同的任何争执应在伦敦市通过仲裁解决,而合同的订立地和履行地均在瑞典。英国上诉法院认为,虽然除了促裁条款之外,合同与瑞典有最密切和最真实的联系,但是当事人通过选择伦敦市作为促裁的地点,便已经暗示地选择了英国法作为合同的适当法。萨尔蒙法官(Salmon
L.
J.)针对该案指出:“在这样一些情况下,当事人应该同意合同由中立促裁员根据经常确实支配商事合同的法律体系在中产地区被促裁,这毫不奇怪。的确,在航运界,他们之间的任何争执将由英国商事法庭按照英国法来解决,这并非罕见”。(9)在他看来,仲裁条款“提供了压倒任何其他因素的强有力推定”。(10)在维他食品案中,赖特法官也曾经说过:“一项到英国仲裁的合同(如买卖合同)中的条款引入英国法作为支配该项交易的法律,那些经常从事国际商务的人们知道,这样一项条款是多么常见,甚至在当事人不是英国人,交易完全在英格兰之外进行的场合。”(11)同样,合同中关于法院管辖权的条款,也常常被作为推定默示选择的根据,即所谓“选择法官,便选择了法律”。在相当一段时间,这种仲裁和法院管辖条款曾被作为推定当事人默示意图的最有力的依据。不过,到后来,这种条款的效力不再那样绝对了,只是作为结合契约的其他条款和周围相关的事实一起考虑的迹象之一,而在某些情况下,它还须让位于其他更明显的迹象。此外,如果合同采用英国形式在伦敦订立,或者提单以英国形式和英国文字签发,或者合同中所引的法条和所使用的专门术语(如“Act
of God”或“Queen's Enemies”)为英国所特有,或者合同规定用英镑来支持,等等,这些迹象,都可以用来确定当事人的默示意图。

当事人的“默示意图”,也是当事人的一种“合意”,只是没有被明确表达出来,所以它可以很恰当地被称为一种“默契”。不过,这种“默契”必须通过合同条款和周围情况发出“必要的”暗示,以为法院推定当事人的意图提供依据。因此,这种“默示意图”(inferred
intention)同所谓“假设意图”(presumed
intention)是不同的。默示意图是未被表达出来的确实存在的当事人的意图,而假设意图其实是法官的意图,是法官站在当事人的立场上,或站在一个公正而正常的人的立场上,设想当事人各方面如果想到有选择法律的必要时会怎样作出选择。前引阿特肯法官的言论中,其后半部分就是讲的“假设意图”。这里有必要指出,“假设意图”是戴西首创的概念,也是以当事人的“意思”为基础的,曾是合同适当法的主观论的一个内容。但是,探究起来,正如施米托夫所说,在运用所谓“假设意图”的场合,当事人实际上并没有注意到有选择法律的必要性,也根本没有选择法律的意图,所以,假设的意图纯属虚构。由于这个概念实际上只是被法官用来扩大其自由裁量权,或是假借当事人的意图来掩盖法官自己的意图的一种“法律技术或烟幕”,实际上违背了当事人“意思自治”之本旨,所以已经被摈弃。
(二)合同适当法的客观论时期

到了20世纪中期,随着对经济领域中自由放任理论的谴责,合同适当法的主观论也受到了怀疑。特别是其中关于在当事人没有选择法律的情况下,应由法院假定其意图的主张,受到了驳斥和否定。

如前所述,早在1858年,著名学者韦斯特累克就主张合同应适用与之有最真实联系的国家法律,他指出:“决定合同自身有效性和效力的法律,在英国将根据实质性的考虑加以选定,应获得优先考虑者,是与交易有最真实的联系的国家,而不是合同缔结地本身的法律。”(12)在新的形势下,切希尔积极主张运用最密切和最真实的联系的标准来确定适当法,莫里斯也持有相同的见解,从而开始了合同适当法的客观论时期。
客观论者的主张在二战后的一段时间里取得了明显优势,并得到了英国司法界的支持。西蒙兹法官(Lord
Simonds)在1951年的鲍尼森诉澳大利亚联邦这个著名案例中,明确采纳了客观论者的主张。他指出,合同的适当法是“订立合同所参考的法律体系或者与交易有最密切和最真实的联系的法律体系。”(13)西蒙兹的这个意见,被后来的许多判决所接受。当然,客观论者并不否认当事人拥有选择法律的权利,在司法实践中,也不排除对于当事人所选择的法律的适用。不过,他们坚决地主张,当事人的选择应严格地被限制在同立场本身有联系的法律范围之内,并且不允许违背与交易有着重要联系的法律的强制性规则,而在当事人没有作出明示的或默示的选择的情况下,则应适用与交易有最密切和最真实的联系的法律。前引西蒙兹法官的意见便包含了这个意思,他的所谓“订立合同所参考的法律体系”,可以被认为是指当事人所选择的法律体系,而且,它被放在“联系”的标准之前,这种顺序决不能被认为是偶然的和没有理由的。

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福州市环境保护条例

福建省人大常委会


福州市环境保护条例
福建省人大常委会


(1996年11月28日福建省福州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1997年5月29日福建省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准)

第一章 总 则
第一条 为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展,根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律、法规,结合本市实际情况,制定本条例。
第二条 凡在本市行政区域内的单位和个人,必须遵守本条例。
第三条 各级人民政府对本辖区环境质量负责,实行行政首长环境保护目标责任制。
第四条 各级人民政府应将环境保护纳入国民经济和社会发展规划和计划;逐年增加环境保护投入。
建立环境保护基金,由环境保护行政主管部门管理,财政部门监督,有偿使用。
第五条 各级人民政府应当重视环境保护基本国策及环境科学知识的宣传教育,提高公众的环境意识和法制观念。
加强环境保护舆论监督,鼓励和支持群众性环境保护组织的活动,保护公众对污染和破坏环境行为投诉、举报、控告和要求赔偿的权利。
第六条 福州市环境保护行政主管部门,负责对全市的环境保护工作实施统一监督管理。
县(市)区环境保护行政主管部门按照职责分工,负责对本辖区的环境保护工作实施监督管理。
其它负有环境监督和资源管理职责的有关行政主管部门,按照职责分工,依法对环境污染防治和资源的保护实施监督管理。

第二章 环境监督管理
第七条 向环境排放污染物的单位,必须按规定向环境保护行政主管部门申请领取排污许可证。
排放污染物不得超过许可证限定的指标。
第八条 建设项目必须按照先评价后建设的原则,执行环境影响报告书(表)的审批制度。
建设单位应当委托具有相应资格的环境影响评价单位编制建设项目环境影响报告书(表),并按照审批权限,报环境保护行政主管部门审批。
建设项目环境影响评价单位应当对评价结论负责。由于评价结论错误造成环境污染及严重经济损失的,评价单位应当承担相应的民事责任。
第九条 建设项目的防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产或者使用;与建设项目有关的原有污染应同时治理。
第十条 排污单位应按国家有关规定缴纳排污费。向水体排放污染物的,缴纳排污水费;超过国家或地方污染物排放标准排放废水、废气、固体废物的,应同时缴纳超标排污费;超过国家规定的边界噪声标准或限值向周围环境排放噪声的,应缴纳环境噪声超标排污费。
征收的排污费和超标排污费必须按国家有关规定使用,不得挪作他用。
第十一条 对超标向环境排放污染物的排污单位实行限期治理。限期治理决定,由县级以上人民政府或其授权的环境保护行政主管部门按照管理权限作出。被限期治理的排污单位必须如期完成治理任务。
第十二条 污染防治设施的设计、制造、安装和使用,必须符合国家有关的规范和标准,并由相应的环境保护和技术监督行政主管部门实施监督管理。
在本市销售污染防治设备的,必须持有合法的许可证件,并向市环境保护行政主管部门报备;未持有许可证件和未经报备的,不准销售。
第十三条 市、县级环境监测机构负责对本辖区环境要素的常规监测和污染源的定期监测,其监测数据作为环境监督管理的依据。
当事人对监测数据有异议的,可以在规定的期限内,向上一级环境保护行政主管部门申请复核确定。
环境监测机构确实监测有误造成损失的,应承担相应的法律责任。
第十四条 任何单位和个人不得擅自移动、损坏环境保护和环境监测设施和标志。
第十五条 排污单位必须依照国家规定执行环境统计年报制度,及时、准确地向当地环境保护行政主管部门报告污染物排放、污染治理和污染防治设施运行情况。
第十六条 各级环境保护行政主管部门应当依照管理权限和执法程序对排污单位进行现场检查,被检查单位不得拒绝检查。对存在严重污染隐患的单位,责令其限期消除隐患。
第十七条 存在污染隐患的单位应采取防范措施。造成污染事故的,必须立即采取措施,控制和消除污染,及时通报可能受到危害和影响的单位和个人,同时向当地人民政府及环境保护行政主管部门报告,并接受调查处理。

第三章 保护和改善环境
第十八条 在城市居民区、文教区、疗养区、主要江河保护区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内,必须按照城市总体规划的要求,建有相应的绿化带、草地等,不得新建污染环境的工业生产设施。已经建成的设施,其污染物排放超过排放标准的,应
限期治理、转产或搬迁。
第十九条 从事自然资源开发、交通建设等项活动的单位和个人,必须采取措施保护水域、植被和景观等,按期修复受破坏的环境。
第二十条 各级人民政府应加强闽江、龙江、鳌江、起步溪、山仔水库、东张水库、三十六脚湖等流域的水污染防治工作,依法划定饮用水源保护区,禁止在饮用水源保护区进行可能造成饮用水源污染的一切活动。对饮用水源已产生直接危害的排污单位,应限期转产或者关闭。
第二十一条 各级人民政府必须把保护城市水源、温泉和防治城市水污染纳入城市建设规划,多方筹集建设资金,建设和完善城市排水管网,有计划地建设城市污水集中处理设施,并做到达标排放,逐步改善城市内河水环境质量。在城市污水集中处理管网以外的区域,推广科学适用的
生活污水处理装置。
第二十二条 各级人民政府应加强环境综合整治工作,重点防治废水、废气、固体废物和噪声污染。创建烟尘控制区和环境噪声达标区,对已建成的应定期考核;考核不合格的,取消达标区命名。限期改进。
第二十三条 市区和城镇应提高燃气化率,限制直接燃用原煤。禁止新增10蒸吨以下燃煤锅炉和工业窑炉,原有10蒸吨以下燃煤锅炉和工业窑炉应限期改用清洁燃料或拆除。
优先发展低能耗、少污染的城市公共交通,鼓励采用机动车清洁燃料,限期安装排气净化装置,减轻机动车尾气污染。
第二十四条 控制农药、化肥和农膜对环境的污染,推广生态农业和植物病虫害的生物防治,建设农业生态村。
禁止生产、销售和使用在环境中难以降解的泡沫塑料饭盒,减轻白色污染。推广使用易回收利用、易处置或在环境中易消纳的包装物和容器。

第四章 防治污染和其他公害
第二十五条 产生环境污染和其他公害的单位,必须把污染防治工作纳入发展规划和技术改造计划,建立健全环境保护责任制度。
第二十六条 企业事业单位应当按指定地点倾倒、堆放固体废物;施工单位应当及时清运、处置建筑垃圾,因施工被破坏的环境,必须按期恢复。
产生危险废物的单位必须向当地环境保护行政主管部门申报登记,并按规定收集、贮存、运输和处置。
第二十七条 禁止排污单位利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒废水和其他固体废物。
禁止向水体排放、倾倒工业废物、生活垃圾和其他固体废物。
存放可溶性剧毒废物的场所,必须采取防水、防渗漏、防流失等措施,防止二次污染。
第二十八条 严禁在市区和城镇焚烧沥青、油毡、塑料、皮革、工业垃圾以及其他产生有毒有害气体和恶臭的废物。
医疗污物必须在环境保护行政主管部门和卫生防疫部门批准的专设焚烧炉内焚烧。
第二十九条 市区和城镇饮食服务业必须设置油烟、炉烟收集处理装置,并设专门烟囱排放,禁止向人行通道、地下排水沟和利用居民楼内烟囱排放。
第三十条 禁止机动车在市区鸣喇叭,具体管理办法由福州市人民政府规定。
特种车辆在执行非紧急任务时,不得使用警报器。
第三十一条 禁止在商业经营活动中使用高音广播喇叭或采取其他发出高噪声的方法招揽顾客。使用产生高噪声设备的商店、娱乐场所必须采取降低噪声的措施,其边界噪声不得超过区域环境噪声标准。
在公共场所和住宅区使用音响和发声设备的应当控制音量,不得干扰四邻。
第三十二条 在市区和城镇进行建筑施工的单位和个人,不得在午间十二时至十四时和夜间二十二时至次日六时进行扰民的高噪声作业。因抢修、抢险作业或生产工艺上要求和特殊需要必须连续作业的,应当报经当地环境保护行政主管部门批准。并予以公告,接受群众监督。对附近居
民造成损失的,给予相应赔偿。
在市区和具备条件的城镇必须使用商品混凝土,禁止使用锤击桩。
第三十三条 严禁将境外有害废物和垃圾运入本市行政区域内处置。
进口可作为原料的固体废物必须委托持有环境风险评价证书的单位对所进口的废物进行环境风险评价,并按国家规定的程序上报审批。

第五章 法律责任
第三十四条 违反本条例,有下列行为之一的,由环境保护行政主管部门责令其限期改正,并可处以1000元至5000元罚款:
(一)未持有合法许可证件和未经报备在本市销售污染防治设备的;
(二)不执行环境统计年报制度或不报告污染物排放、治理和设施运行情况的;
(三)生产、销售和使用在环境中难以降解的泡沫塑料饭盒的;
(四)饮食服务业油烟、炉烟未收集处理,或不按规定排放的;
(五)商店、娱乐场所、公共场所、住宅区使用产生高噪声设备,未采取有效措施边界噪声超过标准的;
(六)在限制时间内擅自进行高噪声施工作业的;
(七)未按指定地点倾倒、堆放工业固体废物的。
第三十五条 违反本条例,有下列行为之一的,由环境保护行政主管部门责令其限期改正,并处以2000元至10000元罚款:
(一)在市区和城镇新增10蒸吨以下燃煤锅炉和工业窑炉的;
(二)擅自移动、损坏环境保护监测设施和标志的。
第三十六条 违反本条例,有下列行为之一的,由环境保护行政主管部门责令其限期改正,并处以5000元至50000元罚款;
(一)造成污染事故隐瞒不报的;
(二)向水体倾倒工业废物的;
(三)利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒废水和其他固体废物的。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼,逾期不申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼,又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十八条 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十九条 本条例所称废水含工业废水、医疗污水和生活污水;废气含工业废气、粉尘、恶臭和机动车尾气;固体废物含工业固体废物、城市生活垃圾和危险废物;噪声含工业噪声、建筑噪声、交通噪声和社会生活噪声。排污单位是指在福州市所辖行政区域内排放污染物的一切企业
、事业单位及其他组织、个体工商户。
第四十条 本条例由福州市人民政府负责应用解释。
第四十一条 本条例自公布之日起施行。



1997年5月29日

劳动部关于暂不执行财政部《关于颁布<企业职工养老保险基金财务制度>、<企业职工失业保险基金财务制度>、<社会保险经办机构财务管理办法>的通知》的紧急通知

劳动部


劳动部关于暂不执行财政部《关于颁布<企业职工养老保险基金财务制度>、<企业职工失业保险基金财务制度>、<社会保险经办机构财务管理办法>的通知》的紧急通知

1996年12月12日,劳动部

通知
各省、自治区、直辖市劳动(劳动人事)厅(局),国务院有关部门,上海市、广东省、武汉市社会保险管理局:
最近,各地及有关部门纷纷反映,财政部《关于颁布<企业职工养老保险基金财务制度>、<企业职工失业保险基金财务制度>、<社会保险经办机构财务管理办法>的通知》(财社字〔1996〕175号,以下简称《通知》)下发后,各级财政部门依照财政部《通知》的规定,要求将养老、失业两项保险基金(以下简称“两项基金”)全部纳入财政专户管理,使正常的工作秩序受到影响。目前正值年底,是“两项基金”清欠、补交、征收的关键时刻,在基金管理制度未作任何衔接和准备的情况下,立即将“两项基金”纳入财政专户,对各地社保机构的工作冲击很大,两项保险基金的收、支及管理工作将难以正常进行。对此,劳动部作了认真研究。从维护全国稳定的大局考虑,为保证各级社保机构对“两项基金”收、支及管理工作的正常进行,保证养老金和失业救济金的按时足额发放,保证困难企业离退休人员在元旦、春节期间的基本生活,现就有关问题通知如下:
一、财政部《通知》中所称,三项财务制度“已征求劳动部等有关部门意见”,与实际情况不符。财政部制订这一文件并未征得劳动部同意,对劳动部过去多次提出的意见也未采纳。
二、劳动部是国务院有关社会保险工作的主管部门,财政部也负有监督的职责。国务院在财政部“三定方案”(国办发〔1994〕31号)中明确规定,财政部对“两项基金”的主要职责是,“会同有关部门制定职工待业保险基金和职工退休养老基金的财务制度,并加强资金使用的宏观调控和监督”。按照这一规定,有关两项基金的财务制度应由劳动、财政两部共同制定,联合发布,否则将不利于社会保险财务制度的顺利执行。
三、劳动部对各地反映“两项基金”纳入财政专户管理的问题十分重视,已多次向国务院作了汇报,并准备继续汇报。在此期间,各地劳动部门及社会保险机构继续执行原有财务规定,对财政部颁发的“三项财务制度”暂不执行。待国务院关于企业职工养老保险统一制度的决定和失业保险条例出台后,再作统一研究。
四、各地劳动部门及社会保险机构应将本通知的精神,尽快向当地人民政府汇报。同时要从大局出发,排除干扰,积极工作,确保“两项基金”收、支及管理工作的正常发展。
特此通知。