《中华人民共和国行政诉讼法》施行以来，司法权在“维护和监督行政机关依法行使职权”方面发挥了重要作用。但在审判实践中，行政诉讼法所规定的四种判决形式（维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决）尚不足以对具有各种不同情形的具体行政行为作出适当的判决。有些违法的行政行为是一种事实行为，对之不好适用行政诉讼法所规定的任何一种判决形式，如公务员在执行职务时对相对人的殴打、辱骂行为。有些不作为的违法具体行政行为，因时机已过，责令行政机关履行并无实际意义，也不适合法定的任何一种判决形式。由于法律规定的局限性，使法官在司法审查中陷入进退维谷的境地，于是便出现了“撤销……将某某打倒在地的行为”这样的判决。为了解决上述问题，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》的基础上，总结多年行政审判工作的经验，出台了司法解释。与《意见》相比，该《解释》的突出特点之一是正式规定了确认判决。从而使确认之诉成为一种独立的行政诉讼类型。

　　一、确认判决的涵义

　　确认判决并非行政诉讼所特有的概念，在民事诉讼中早以存在此种判决形式，“其内容仅为确认当事人之间一定的民事法律关系存在或不存在。”确认判决的实质和核心是确认某种法律关系或法律事实是否存在，而并非为当事人设定、变更或消灭权利义务。与民事诉讼不同，行政诉讼以合法性审查为原则，行政诉讼不仅确认法律事实或法律关系是否存在，更重要的是确认具体行政行为是否合法。行政确认判决是指“人民法院通过对具体行政行为的审查，确认相应行为合法或违法，如确认相应行为违法，相对人即可根据此种判决直接请求行政赔偿；如确认相应行为合法，相对人因该行为而受到的损失即应由自己承担，行政机关对此不负赔偿责任（除非法律对此有行政补偿的规定）。

　　确认判决是行政诉讼中应用很广的一种判决形式，它既可以作为相对人提起行政赔偿的根据，还可用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在、将来的事实是否具有效力，某种法律关系是否存在，是否合法，关系双方当事人在此种法律关系中有什么权利、义务等法律问题。行政确认判决最早出现在行政赔偿诉讼中，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）第34号规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决是应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”在对具体行政行为进行合法性审查的诉讼中，则不能作出此种判决，这种立法缺陷在很大程度上限制了法院在司法审查中发挥其应有的作用。重新颁布的司法解释，第一次全面规定了行政确认判决，标志着我国行政诉讼制度的一大进步。

　　二、确认判决的种类

　　依司法解释的规定，我国司法审查中的确认判决有三种形式：

　　（一）确认合法或有效的判决

　　确认合法或有效的判决是指人民法院经审查认为被诉具体行政行为虽然合法，但又不适宜判决维持或者驳回诉讼请求，因此作出确认其合法或有效的判决。人民法院作出此种判决必须符合以下条件：

　　1、被诉具体行政行为合法。被诉行为不存在主体、权限、方式、内容、形式、程序等方面的违法状况，无论在实体上还是在程序上（行政程序）都符合依法行政的要求。

　　2、即不适宜用维持判决也不适宜用驳回诉讼请求判决。简而言之，被诉具体行政行为合法，人民法院就应作出维持判决或者驳回当事人的诉讼请求，以体现“维护行政机关依法行使职权”的目的。但有些行政行为并不直接处分相对人的权利和义务，而只是确认客观存在的事实和法律关系。对相对人而言，这种行为即非赋权行为也非限权行为，而是一种“中性”的行为。此种行为合法，法院不适宜作出维持判决或驳回原告的诉讼请求，可以判决此种行为合法或有效。

　　（二）确认违法或无效的判决

　　确认违法或无效的判决是指人民法院经审查，认为被诉具体行政行为违法，但又不适宜作出撤消判决或履行判决，从而确认被诉具体行政行为违法或无效的判决形式。依违法形态的不同，确认违法或无效的判决又可分为下述三种类型：

　　1、不作为违法确认判决

　　被告不履行法定职责，但判决其履行已无实际意义的，人民法院可以作出不作为违法确认判决。如相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行职责，结果使相对人的权利受到侵害。此种情况下，侵害已经完成，损害已经发生，人民法院再作出履行判决已完全失去了意义，当然对此也无法适用其他的判决形式，法院只能作出确认判决。

　　2、无效确认判决

　　被诉具体行政行为依法不成立或无效的，人民法院可以作出无效确认判决。依大陆法系国家立法和理论的通说，“行政行为的无效是指行政行为因具有明显重大的瑕疵或具备法定无效情形，自始不发生法律效力的情形。”“任何利害关系人可随时主张行政行为无效，任何行政机关和法院也可随时宣告行政行为无效。”因此，与撤销之诉不同，“当事人提起确认之诉不受时效的限制，即使已经超过起诉期限，依然可以提起。”我国法律规定，撤销之诉和确认之诉均受时效的限制。

　　在有些国家和地区，当事人提起无效确认之诉受到一定的限制。在日本行政法上，“无效等确认诉讼，只限于在通过该处分等是否存在或其是否有效力为前提的现存法律关系的诉讼不能达到目的的情况下才能提起。例如，在农地收买处分无效的情况下，可以提起以该处分的无效为前提的农地所有权的确认或登记抹消请求诉讼，而不能直接提起请求农地收买处分的无效确认诉讼。”《联邦德国行政法院法》第68条规定：“提起确认无效之诉之前，须在一前置程序中审查行政行为的合法性或合目的性。法律有明文规定的，或属下列情况，不需要该审查：（1）行政行为是由一个联邦最高行政机关作出，或一个州最高行政机关作出的，除非法律规定对此必须审查；（2）纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担。”

　　3、一般违法确认判决

　　被诉具体行政行为违法，但又不具有可撤销内容的，人民法院可以作出确认具体行政行为违法的判决，是确认判决中最常见的一种判决形式。此种判决是针对具有“不可撤销性”的行政事实侵权行为而作出的。行政事实行为是指“行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利、义务的得、丧、变更等法律后果的行为”行政事实行为即可能是合法行为，也可能是违法行为。例如，公务员在行使职权时殴打或唆使他人殴打相对人的行为。

　　（三）确认违法并责令补救或赔偿的判决

　　确认违法并责令补救或赔偿的判决是指人民法院经过审查，认为被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。这种判决在日本行政法上称为“事情判决”或“基于特别情况的驳回判决”，“法院审理的结果认定争讼中的处分是违法的，但是由于撤销（处分）将给公共利益带来严重危害，在考虑原告所蒙受的损失的程度、其损害的赔偿或防止的程度及方法以及其他一切情况的基础上，认为撤销处分或裁决不符合公共利益时，法院可以驳回请求。”“但在判决的正文中，必须宣告处分或裁决是违法的。原告对于被告当然地具有请求设置防护设施以及其他损害补偿的权利。”人民法院作出此种判决应符合下列条件：

　　1、被诉具体行政行为属于可撤销行为。

　　被诉具体行政行为是一种违法行为，具有可撤销内容，存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定职权、超越职权、滥用职权等方面的瑕疵，应予撤销。

　　2、撤销被诉行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失

　　行政行为虽然违法，但因其时间久远或行为内容已经完成，如果完全回复到行为前的状态，将会严重损害国家利益或公共利益，基于公共利益的需要，法院不能作出撤销判决。但又不能放任违法行为的存在，为了公共利益而使私人作出特别的牺牲也是不能被允许的，因此法院仍应宣告被诉行为违法，并责令行政机关采取相应的补救措施或承担赔偿责任。值得注意的是，撤消违法行为必须是将给“国家利益或公共利益带来重大损失的”，法院才能作出此种判决，如果撤销违法行为将回会给国家利益或公共利益带来一般损失，基于依法行政的需要，法院仍应作出撤销判决。

江苏省徐州市人民政府


徐州市人民政府令
　
　
第　130　号
　
　
　　《徐州市城市排水管理办法》已经2012年10月25日市人民政府第四次常务会议讨论通过，现予公布，自2013年1月1日起施行。
　
　

市　长　　　　　　　　　　　　　　
　
2012年11月30日　　　　　
　


徐州市城市排水管理办法



第一章　总则

　　　　第一条　为了加强城市排水管理，规范城市排水行为，保障城市排水设施完好与正常运行，治理与保护水环境，保护公众生命和财产安全，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　　　第二条　本市城市排水有关的规划、建设、管养、运行及其监督管理活动适用本办法。
　　　　第三条　市、县（市）、铜山区、贾汪区排水行政主管部门负责本行政区域内城市排水的监督管理工作，其下设的排水管理机构具体负责日常管理工作。
　　　　发展改革、规划、建设、国土、财政、环保、公安、城管、交通、卫生、质量监督等有关行政管理部门，应当各司其职，共同做好城市排水相关工作。
　　　　第四条　城市排水应当遵循统一规划、配套建设、分级管理、管养分离、雨污分流、分散处理与集中处理相结合的原则。
　　　　第五条　公共排水有关的规划、建设、管养、运行及其监督管理活动所需经费从水利水务投资计划中安排。
　　　　第六条　鼓励城市排水科学研究，推广新技术、新工艺、新材料，提高城市排水现代化水平。
　　　　
　　　　第二章　城市排水规划和建设
　　　　
　　　　第七条　城市排水规划由排水行政主管部门会同规划、交通、城管等有关部门组织编制或者调整，报同级人民政府批准后实施。排水行政主管部门会同规划、交通、城管等有关部门按照城市排水规划编制并组织实施公共排水设施的年度建设计划。
　　　　第八条　规划行政主管部门应当在控制性详细规划中落实城市排水规划的要求，兼顾排水和防洪的需要，控制和预留城市排水设施的规划用地。
　　　　第九条　下列情形，建设单位应当依据城市排水规划编制排水实施方案。排水实施方案应当包含设计文件、施工方案、产权归属等内容。
　　　　（一）新建、改建、扩建项目需要配套城市排水设施的；
　　　　（二）因城市建设需要移动、改建公共排水设施的；
　　　　（三）自行建设排水设施需要接入公共排水设施的。
　　　　排水实施方案经排水行政主管部门审查同意后，方可向发展改革部门申请办理项目审批手续。
　　　　第十条　城市排水设施工程竣工后，建设单位应当按照有关规定组织竣工验收，未经验收或者验收不合格的，不得投入使用；验收不合格的，应当组织返修或者重建，并负责返修或者重建期间的管养。
　　　　建设单位应当建立完整的城市排水设施建设工程竣工档案，竣工验收后三个月内报送排水行政主管部门存档。
　　　　
　　　　第三章　城市排水许可和监督检查
　　　　
　　　　第十一条　城市排水实行许可制度。
　　　　排水户申请办理城市排水许可，应当向排水行政主管部门提交下列材料：
　　　　（一）排水许可申请表；
　　　　（二）按规定设置专用检测井、污水排放口位置和口径的图纸及说明材料；
　　　　（三）按规定建设污水处理设施的图纸及说明材料；
　　　　（四）具有计量认证资格的水质检测机构出具的申请许可前一个月内的排水水质检测报告、水量评估报告；
　　　　（五）排放污水易对公共排水设施正常运行造成危害的重点排污工业企业，应当提供已在排放口安装能够对水量、pH、CODcr（或TOC）进行检测的在线检测装置的有关材料；其他重点排污工业企业和重点排水户，应当提供具备检测水量、pH、CODcr、SS和氨氮能力及检测制度的有关材料。
　　　　（六）依法应当提供的其他材料。
　　　　第十二条　符合以下条件的，排水行政主管部门应当予以核发城市排水许可证：
　　　　（一）污水排放口的设置符合城市排水规划的要求；
　　　　（二）排放的污水符合相关标准，未进入污水处理厂而直接排入水体的，还应当符合《污水综合排放标准》以及有关行业标准；
　　　　（三）已按规定建设相应的污水处理设施；
　　　　（四）排放口已设置专用检测井；
　　　　（五）排放污水易对公共排水设施正常运行造成危害的重点排污工业企业，已在排放口安装能够对水量、pH、CODcr（或TOC）进行检测的在线检测装置；其他重点排污工业企业和重点排水户，具备对水量、pH、CODcr、SS和氨氮等进行检测的能力及相应的水量、水质检测制度；
　　　　（六）施工作业临时排水足以造成城市排水设施堵塞或者损坏的，排水户已修建预沉设施，且排放污水符合本条第二项规定的标准。
　　　　第十三条　城市排水许可证的有效期为五年。
　　　　因建设施工需要向公共排水设施临时排放污水或者占用公共排水设施的，城市排水许可证的有效期应当与施工期限衔接。
　　　　申请临时排放污水或者占用公共排水设施的单位应当与公共排水设施管理单位订立临时使用或者占用合同，明确双方的权利义务。
　　　　第十四条　城市排水许可证有效期满需要继续排放污水的，排水户应当在有效期届满三十日前，向排水行政主管部门提出申请。排水行政主管部门应当在有效期届满前作出是否准予延续的决定。准予延续的，有效期延续五年。
　　　　城市排水许可证不得涂改、出借、销毁，遗失的应当及时向发证部门申请补发。
　　　　第十五条　城市排水许可证内容发生变化的，排水户应当向排水行政主管部门申请办理变更手续，经批准后方可变更。因紧急情况不能办理变更手续的，排水户应当采取防范措施，及时向排水行政主管部门报告，造成损失的，应当承担赔偿责任。
　　　　第十六条　公共排水设施覆盖地区，排水户应当将污水排入公共排水设施。
　　　　公共排水设施未覆盖地区，排水户应当按规划自行建设污水处理设施或者自行建设排水管网接入公共排水设施。
　　　　第十七条　架设、埋设管线或者修建建筑物、构筑物需要跨越、穿越公共排水设施，影响公共排水设施安全使用的，建设单位应当到排水行政主管部门办理批准手续。需要改变公共排水设施的，应当承担所需费用。
　　　　第十八条　禁止下列行为：
　　　　（一）未取得城市排水许可向城市排水设施排放污水；
　　　　（二）违反城市排水许可证规定的内容向公共排水设施排放污水；
　　　　（三）向城市排水设施排放腐蚀性、放射性、易燃易爆等有毒有害物质和气体等；
　　　　（四）向城市排水设施内倾倒垃圾、渣土、施工泥浆等易堵塞物；
　　　　（五）擅自堵塞、挖掘、占用城市排水设施；
　　　　（六）擅自占压、拆卸、移动或者穿凿城市排水设施；
　　　　（七）擅自在城市排水设施保护范围内取土、挖砂、砍伐、破堤、立杆、架线、爆破、打桩、垦植、埋设管道、拦渠筑坝、安泵取水、设置机械设备、建设建（构）筑物，或者更改排水管线、在雨水汇水通道内设障或者堆放物料等；
　　　　（八）擅自向城市排水设施加压排放污水；
　　　　（九）在城市排水系统采用分流制的管网中将雨水和污水管道混接；
　　　　（十）在城市排水设施堤岸非码头区装卸货物；
　　　　（十一）损害井盖、雨水篦子、井座、沟盖板及其他城市排水设施。
　　　　第十九条　排水行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：
　　　　（一）进入现场开展检查；
　　　　（二）查阅、复印有关文件和材料；
　　　　（三）要求被检查的单位就有关问题做出说明。
　　　　排水行政主管部门依法对排水户实施监督检查时，排水户不得拒绝或者阻挠。
　　　　第二十条　排水行政主管部门应当对重点排水户排放污水的水质、水量进行检验、监测和检查，并建立档案。档案应当包括排水户基本信息、排水水质、水量检测结果等内容。
　　　　重点排水户具备自行检测条件的，应当按季度将排水水质和水量的检测数据资料向排水行政主管部门报送。不具备自行检测条件的，应当将排水检测工作委托有排水检测资格的机构检测。
　　　　重点排水户由排水行政主管部门会同环保部门确定。
　　　　第二十一条　污水处理单位的污水处理系统应当正常运行。因设施检修、维护确需暂停运行或者降低处理能力的，应当报经排水行政主管部门批准后方可进行。
　　　　污水处理单位应当在指定位置安装进出水在线监测系统，按月向排水行政主管部门报告进出水水质、水量、污泥处置情况、设施运行状况及运行成本等资料。进水水质、水量发生重大变化，可能影响污水处理设施正常运行时，应当及时采取措施，并报告排水行政主管部门。
　　　　
　　　　第四章　城市排水设施养护与安全
　　　　
　　　　第二十二条　城市排水设施养护维修责任按下列规定划分：
　　　　（一）市、县（市）、铜山区、贾汪区公共排水设施的养护维修，由排水行政主管部门确定的养护维修单位负责；云龙区、鼓楼区、泉山区、经济技术开发区、新城区负责除市管公共排水设施外的其他公共排水设施的养护维修。
　　　　（二）自行建设的排水设施及其至公共排水设施连接点范围内的设施由产权所有人负责；
　　　　（三）住宅区实行物业管理的，住宅区内的排水设施由业主委员会委托的物业服务企业负责；未实行物业管理的，由房屋的所有权人负责。
　　　　（四）对未通过验收及未依法办理移交手续的，由建设单位负责。
　　　　第二十三条　城市排水设施养护维修单位应当按照相关规范、标准定期对城市排水设施进行养护维修，保障设施完好和正常运行。
　　　　第二十四条　城市排水设施养护维修单位应当建立巡查制度，发现管道堵塞、污水外溢或者设施损坏、丢失的，应当及时采取警示、疏通、围蔽等处理措施。
　　　　更换井盖、雨水篦子、井座、沟盖板、管网以及其他应急抢修城市排水设施确需挖掘道路的，养护维修单位应当及时报告城市道路主管部门和公安交通主管部门，并在24小时内按照规定办理相关手续。公安、交通、城管、电力、通讯、燃气等有关部门和单位应当予以配合。城市排水设施养护维修单位应当对挖掘的道路及时组织修复。
　　　　养护维修作业的专用车辆和机具，应当设置明显标志，作业时在不阻塞交通的情况下，不受禁行线路和时间的限制。
　　　　第二十五条　城市排水设施养护维修作业需要中断城市排水设施运行的，养护维修单位应当采取相应的临时排水措施，保证正常排水。
　　　　第二十六条　城市排水设施养护维修单位应当制定突发排水安全事件应急预案，成立应急救援组织，配备救援器材设备，定期组织演练。发生突发事件时，应当立即启动应急预案。
　　　　第二十七条　排水井盖按照雨水、污水、雨污混流功能使用相应标识，不得在其他功能的井口上使用。
　　　　第二十八条　单位和个人发生将腐蚀性、放射性、易燃易爆等有毒、有害物质和气体排入城市排水设施的，应当立即采取应急补救措施，并报告排水等相关部门。
　　　　第二十九条　施工单位或者个人因建设工程施工可能损害毗邻城市排水设施的，应当编制和采取城市排水设施专项防护措施，并报送排水行政主管部门备案。有下列情形之一的，应当附与城市排水设施安全相关部分的施工组织设计或者施工方案：
　　　　（一）直径800毫米以上排水管道与排水泵站外侧10米内及直径800毫米以下300毫米以上排水管道外侧5米内桩基施工的；
　　　　（二）直径800毫米以上排水管道或者泵站外侧实施基坑、基槽工程，基坑、基槽边缘与管道或者泵站边缘距离小于基坑、基槽开挖深度4倍的；
　　　　（三）直径300毫米以上排水管道或者泵站外侧5米内建造建筑物、构筑物或者堆放物品，使地面荷载每平方米大于2吨的。
　　　　城市排水设施养护维修单位在施工现场发现损害或者可能损害城市排水设施的，应当责令施工单位或者个人立即停止施工并采取相应的防护措施。
　　　　
　　　　第五章　法律责任
　　　　
　　　　第三十条　排水行政主管部门有下列情形之一的，由其上级行政主管部门或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　　　（一）对符合法定条件的申请不予受理的；
　　　　（二）对不符合条件的申请人准予排水许可的；
　　　　（三）对符合条件的申请人不予核发城市排水许可证或者不在法定期限内作出准予许可决定的；
　　　　（四）利用职务上的便利，收受他人财物或者获取其他利益的；
　　　　（五）不依法履行监督管理职责或者监督不力，造成严重后果的。
　　　　第三十一条　自行建设排水设施需要接入公共排水设施，不办理申报手续或者不按批准位置设置，由排水行政主管部门责令限期改正，属于非经营活动的，处以一千元的罚款；属于经营活动的，处以两千元以上两万元以下的罚款。
　　　　第三十二条　违反本办法第十条规定，使用未经验收或者验收不合格城市排水设施的，由排水行政主管部门责令限期改正，并可处以工程造价百分之一以上百分之二以下的罚款。
　　　　第三十三条　有下列情形之一的，由排水行政主管部门责令改正，并可处以五百元以上一千元以下的罚款：
　　　　（一）涂改、出借、销毁城市排水许可证的；
　　　　（二）拒绝或者阻挠排水行政主管部门依法对排水户实施监督检查的；
　　　　（三）将标定功能的排水井盖擅自用于其他井口的。
　　　　第三十四条　违反本办法第十六条规定，排水户未将污水排入城市排水设施的，由排水行政主管部门给予警告，责令限期改正，并可处以五千元以上一万元以下的罚款。
　　　　第三十五条　违反本办法第十七条规定未办理批准手续，第十八条第（五）项、第（七）项、第（九）项、第（十）项、第（十一）项规定的，由排水行政主管部门责令限期改正，并处以一千元以上一万元以下的罚款。
　　　　第三十六条　违反本办法第十八条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（六）项、第（八）项规定的，由排水行政主管部门责令限期改正，并可处以一万元以上三万元以下罚款。
　　　　第三十七条　公共排水设施养护、维修单位未按照相关规范、标准定期对城市排水设施进行养护维修的，由排水行政主管部门责令限期改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分。
　　　　第三十八条　造成城市排水设施损坏的，应当依法承担赔偿责任。
　　　　破坏城市排水设施，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚。
　　　　
　　　　第六章　附则
　　　　
　　　　第三十九条　本办法所称排水，是指对产业废水、生活污水（本办法统称污水）和大气降水（本办法统称雨水）的接纳、输送、处理、排放的行为。
　　　　城市排水设施是指城市内用于雨水或者污水收集的管道、沟渠、泵站（房）及闸门、雨水口、检查井等附属设施，起调蓄等功能的湖库、河道，防汛抢险临时架设的水泵、发电机等设施，污水处理、污泥处置设施以及其他相关设施。包括公共排水设施和自用排水设施。
　　　　公共排水设施是指主要由政府投资建设的、供公众使用的城市排水设施；自用排水设施是指由单位或者个人自行建设的、供本区域专用的城市排水设施。
　　　　排水户是指因从事制造、建筑、电力和燃气生产、科研、卫生、住宿餐饮、娱乐经营、居民服务和其他服务等活动向城市排水设施排放污水的单位和个体经营者。
　　　　第四十条　本办法自2013年1月1日开始施行。1996年7月31日市政府第24号令公布的《徐州市城市排水许可管理办法》同时废止。