近年来，随着地方经济的不断发展，公民维权意识的不断增强，基层法院行政案件收案数目也呈现出不断上升的态势。而在基层法院行使行政审判职能的过程中，却面临一系列难题：独立办案难、协调关系难、服判息诉难等等。其中，高上诉率是基层法院行政庭办案所面临的重大困境，行政案件“判后必上诉”的现象屡见不鲜，同时又伴随上访、信访等现象，法院在这时候扮演的是行政机关与当事人之间的利益协调者，而不是法律的执行者，这就是对行政庭整个角色定位的错位，这不得不引起笔者的极大关注与思考。
一、行政诉讼上诉率现状分析
案件当事人提出上诉请求的程序融合着私益和公益两方面因素。从私益层次上来说，二审程序是一种救济程序，通过撤销或变更一审法院未生效的不正确的判决来保护当事人的合法私权；从公益方面说，二审程序通过纠正不合法的判决来实现判决的正确性，以确保公众对司法裁判的信心，维护司法的统一。我国是通过二审程序来保证充分实现私益目的和公益目的。
行政诉讼一般在起诉之前就已经历多次协商与调解，原告之所以仍然坚持选择行政诉讼，是因为其对于整个案件的抵触对抗情绪严重，往往会穷尽各种救济手段，若一审未能如他所愿，“判后必上诉”即成常态，直接导致法院行政案件上诉率高，服判息诉率低。
“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度，其首要任务就是纠纷的解决”，[1]尽管法院已经将“协调和解撤诉”作为行政诉讼案件的主要处理模式，但缺乏对此类案件的执行保障机制，一旦行政机关反悔，行政相对人甚至会有丧失救济渠道的危险。同时，在进入法院之前，双方就已经就相关的争议事实进行了协商，若在诉讼中激化矛盾极易引起信访问题。
二、行政诉讼高上诉率的成因追溯
1、法律规定方面
（1）行政上诉法律构成要件不清。我国《行政诉讼法》第五十八条对于行政二审程序启动作了如下规定：“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起七日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉”。法律规定说明当事人依法享有当然的上诉权，只要当事人在法定期间内提起上诉，则不论理由是否正当，法院都应当启动二审程序。至于提起上诉应当具备一些什么条件，法律并没有明确规定，理论及实务界一般认为是参照适用《民事诉讼法》关于上诉要件的适用规定。但是笔者认为，参照适用《民事诉讼法》看似严格，实则模糊，缺乏可操作性，例如第五十八条中当事人“不服”一审裁判，对不服的内容则没有明确。只能根据《行政诉讼法》第六十一条对二审案件的三种处理情况，即维持原判、改判和发回重审，来推导出当事人的“不服”应包括实体方面的不服和程序方面的不服。从我国《行政诉讼法》的规定可以看出，我国行政上诉制度设定的条件相对而言是比较宽泛的，这虽然可以确保当事人获得较充分的救济，但同时也在一定程度上助长了滥用上诉权的现象。
（2）审判模式单一。行政法理论认为行政权力是一种公权力，目前行政诉讼的结案方式只有判决以及裁定原告主动撤诉，无调解模式。《行政诉讼法》中明文规定，人民法院审理行政纠纷，不适用调解。但是在当前社会主义和谐社会的大背景之下，行政调解的呼声也越来越高，行政调解的正当性与可适用性也得到了很大程度上的确认与认可。行政调解对于降低行政上诉率的意义是广泛而深远的。
2、法院审判方面
（1）司法权审查行政权深度不明。“司法不能干预行政”，使行政审判往往不能从根本上解决当事人的问题。比如房产登记案件，对违法的房产登记行为，法院只能撤销，而不能明确将房产证颁发给谁。因此，行政案件往往是“峰火刚熄，狼烟又起”。[2]
（2）行政审判人员专业能力欠缺。行政诉讼涉及行政纠纷，其专业性要求较高。现今行政法律法规的大量出台，对行政庭审判人员的专业知识水平相对要求较高，但是针对行政诉讼的专业化的培训相对较少。同时，随着当前城市化进程的加快，社会改革的深入，深层次的社会矛盾与问题不断显现，引发行政争议的原因复杂，矛盾尖锐，而行政执法人员的综合素质不高，收集证据的能力不足，综合运用法律的能力不足，执法程序不甚规范，加之许多新类型的案件不断大量出现，导致行政诉讼案件处理难度增大。
（3）行政审判力量的相对不足。目前各地法院虽然设立了行政审判庭，但其中一线办案人员几乎都只配备了一个合议庭的人数，另外还要受理行政非诉审查以及非诉执行等工作，无法专注于行政案件的审理以及对涉诉行政行为合法性的审查。同时，基层法院人员流动性大，行政庭长期无法保持人员的固定，使得专业的行政审判力量严重不足。
（4）行政裁决结果的有限性。一方面，一审法院对不应受理而受理的案件裁定驳回起诉，增加了上诉案件的数量。行政案件收案范围不明确、不具体，导致一些不符合受案条件的案件进入诉讼程序，导致案件被驳回起诉，这是上诉案件增多的又一渠道。另一方面，行政判决方式的局限性也或多或少增加了上诉案件的数量。现行行政案件的判决的方式有维持判决、撤销判决、确认判决，驳回诉讼请求判决、履行判决案等，而大多数判决方式的结果并不能从根本上解决原、被告之间的纷争，而原告一方要求偏高，一旦诉讼目的未完全达到，往往会提出上诉。
（5）行政诉讼案件上诉费用成本太低，这是上诉率高的的原因之一。由于行政诉讼的案件上诉费用较低，部分当事人往往怀着“有枣无枣打一竿”的心理而上诉。[3]
3、行政相对人方面
（1）行政相对人对相关法律规定认识不清。主要表现在：一是“不会告”。为了确保能有更大的胜诉概率，行政相对人通常会选择一些级别较低的不适格主体作为被告。二是“告不准”。行政相对人通常是因为合理性问题得不到妥善解决而上诉，但行政诉讼中审查的通常是具体行政行为的合法性。同时在程序法上，也有部分行政相对人认为程序瑕疵违法会导致具体行政行为被撤销或确认违法，实则不然。三是“时机错”。有些违法具体行政行为已经超出了诉讼时效，法院只能判决驳回诉讼请求，但当事人的问题并未得到解决，所以行政相对人往往也会选择上诉。
（2）行政相对人自身心态不正。行政纠纷的特殊性决定了行政案件上诉率要高于较其他类型的案件。行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，诉至法院的原因往往是不得已而为之，不少纠纷已经过多个部门、多次处理或协调而未果，这时当事人对立情绪严重，案件协调难。起诉后，往往将此类成见自觉或不自觉地带到法院，想当然地认为法院和行政机关“官官相护”，从感情上与法院疏远、抵触、不信任，从而增加案件的处理难度。同时在案件审理过程中，伴随着信访、网络发帖博取舆论同情等现象。
三、降低行政诉讼上诉率的对策和建议
1、正本清源：明确法律规定，严格上诉条件
（1）完善行政上诉的相关法律规范。研究和完善“司法权与行政权”的关系，研究和完善司法权审查行政权的强度和深度的要求，使司法权对行政权既不越俎代庖，又能真正解决当事人的问题，化解双方的矛盾纠纷，做到“案结事了。进行行政案件的级别管辖和地域管辖制度改革，以排除行政干挠，促进司法独立。提高行政案件的管辖级别，或者行政案件实行异域管辖制度，使行政案件脱离当地行政机关的干扰，确保行政案件依法独立公正裁判。
（2）努力建立和完善行政审判的协调制度。人民法院应协调各方面因素做好行政纠纷诉前的协调工作，钝化矛盾，努力构建县（市）、乡（镇）、村（居）三级协调网络，做到上下联动、整体推进，力争将行政纠纷化解在基层。[4]行政案件在审理过程中，法院应加强与地方政府、信访接待和政府法制等部门的构通和联系，努力发挥基层组织及人民调解员的作用。
2、澄清理念：强化审判职权，增强业务能力
（1）可以考虑设立相对独立的行政法院。关于行政法院的设置，有人认为应在国务院隶属下设立行政法院，也有人认为应当设立平行于最高人民法院的最高行政法院及其体系。[5]笔者认为，可以通过设立直属于最高人民法院的行政法院，行使行政审判职能，取消各级法院行政庭。[6]各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级行政机关。独立设置行政法院，能够大大加强其独立审判的能力，司法权的提升除有利于实现行政审判自身目的外，还会在整体上逐步改变司法权和行政权在国家政治法律生活中的地位对比，提高法院在国家中的实际地位。同时在目前人民法院声誉因司法腐败和不公等情形遭受不利影响时，行政法院以独立审判实现司法监督的姿态与行政机关抗衡，忠实保障公民的合法权益，推动行政机关依法行政，有助于树立法院的公正形象。“如果能够建立行政法院，当有利于从深层次上解决行政审判中存在的多方面问题，并促进行政职能的充分发挥。”[7]
（2）造就高度职业化的法官队伍。行政诉讼由于专业性的限制，必然要建立在高素质的法官的形成以及维系法官队伍良好素质的系统化制度体系较为完善这一前提之上。因此为了确保实现法官队伍的专业化，应当对其设置较高的职业壁垒，即对法官的任职资格和程序进行严格限制。通过严格的专门教育、高难度的司法考试以及较长时间的实践训练来提升法官的专业知识水平和审判业务水平，使法官不仅熟悉法律、精通业务，更加要具备高尚的品质，了解人情世故， 能够有效地排除和抵制其他因素的干扰，形成国家、社会及民众个人对司法以及法官职业的认同和尊重，从而使司法权威得以确立。同时基于行政审判的专业化思考，对于行政审判人员来说还应当注重稳定性，避免行政审判人员的快速流动。
哈尔滨市居住区公益性服务设施管理暂行办法
黑龙江省哈尔滨市人民政府
哈尔滨市人民政府令
第210号
哈尔滨市居住区公益性服务设施管理暂行办法
《哈尔滨市居住区公益性服务设施管理暂行办法》，已经2009年11月26日市人民政府第58次常务会议通过，现予发布，自2010年2月1日起施行。
市长：张效廉
二〇〇九年十二月十七日
哈尔滨市居住区公益性服务设施管理暂行办法
第一条 为加强居住区公益性服务设施管理，提升居住区公益性服务水平，满足居民公益性服务需要，构建和谐居住环境，根据国家、省的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市规划区内城市居住区公益性服务设施的规划、建设和使用管理。
居住区内的物业服务用房、会所及其他属于全体业主共有的共用设施的规划、建设和使用管理，不适用本办法。
第三条 本办法所称居住区，包括城市居住区、居住小区和居住组团，具体建筑规模的划分按照国家有关规定确定。
本办法所称公益性服务设施，是指按照规划和设置标准建设，为公众提供非经营性服务的房屋。
第四条 居住区公益性服务设施应当坚持统一规划、合理配建、专项使用、便民利民的原则。
第五条 市城乡规划行政主管部门负责居住区公益性服务设施的规划管理。
市建设、国土资源、房产住宅、民政、公安、财政等行政主管部门及区人民政府，按照各自职责负责居住区公益性服务设施建设、使用管理的相关工作。
第六条 居住区公益性服务设施应当采取新建、扩建、购置、租赁、资源整合等方式解决。
第七条 市城乡规划行政主管部门应当将居住区公益性服务设施的建设纳入本市控制性详细规划，并结合用地周边公益性服务设施的具体配建情况、使用需要和有关规定确定公益性服务设施配建规模。
第八条 新建住宅建设项目的开发建设单位，应当按照规划和设置标准统一配建居住区公益性服务设施，竣工后移交给区人民政府，产权归国家所有。
配建的居住区公益性服务设施使用的土地，按照国家《划拨土地目录》的规定采取划拨方式提供。
对开发建设单位配建居住区公益性服务设施，市人民政府在新建住宅建设项目土地估价时给予适当的让利作为补偿。
第九条 设计单位在设计新建住宅建设项目单体平面图时，应当根据控制性详细规划确定的公益性服务设施建设规模，明确各公益性服务设施的平面布局和具体位置，不得缩小配建规模。
第十条 设计单位未按照规定进行规划和建筑设计的，市城乡规划行政主管部门不予受理其设计成果。
第十一条 新建住宅建设项目配建的居住区公益性服务设施，应当根据各设施项目的使用性质需要、居住区规划组织结构类型，采取相对集中与适当分散相结合的方式合理布局，不得设置在地下室或者三层以上（含三层）位置。
实行封闭管理的住宅小区建设项目，配建居住区公益性服务设施，应当设置在适合为社会提供服务的位置。
第十二条 开发建设单位应当按照规划和设计文件配建居住区公益性服务设施，不得擅自调整规划和设计文件或者将已规划的居住区公益性服务设施进行销售、挪作他用。
未按照规划和设计文件配建居住区公益性服务设施的新建住宅建设项目，开发建设单位不得组织竣工验收。
第十三条 区人民政府及市有关行政主管部门应当对新建住宅建设项目配建居住区公益性服务设施情况进行跟踪监督，发现开发建设单位未按照规划和设计文件进行建设的，及时告知市城乡规划行政主管部门。
市城乡规划行政主管部门应当按照职责对新建住宅建设项目配建的居住区公益性服务设施的情况进行监督。
第十四条 新开发建设的居住区公益性服务设施竣工验收合格后，开发建设单位应当在申请新建住宅交付使用社会评审前与区人民政府办理移交手续。
未办理居住区公益性服务设施移交手续的，有关部门不得组织进行社会评审。
第十五条 区人民政府接收居住区公益性服务设施后，应当按照有关规定合理分配使用。
第十六条 本办法施行前既有居住区的公益性服务设施不足的，可以采取下列方式解决：
（一）具备新建、扩建条件的，由区人民政府组织进行建设。市城乡规划、国土资源、建设等行政主管应当在规划、建设用地和工程建设等审批方面给予支持。
（二）不具备新建、扩建条件的，由区人民政府组织有关部门或者街道办事处通过购买、租赁、资源整合、接受社会捐助等方式解决。
本条前款规定的新建、扩建、购买居住区公益服务设施所需资金，由市、区人民政府按照规定比例解决。
第十七条 居住区公益性服务设施应当依法办理房屋权属登记。
第十八条 具体负责居住区公益性服务设施使用管理的区有关行政主管部门、派出机构或者社区组织，应当按照规定使用管理，不得擅自改变用途或者利用其从事营利性活动。
第十九条 区人民政府和市有关行政主管部门，应当对居住区公益性服务设施的使用情况进行监督，发现擅自改变用途或者利用其从事经营性活动的，及时进行处理。
公众有权对居住区公益性服务设施的使用管理情况进行监督，发现擅自改变用途或者利用其从事经营性活动的，可以向区人民政府或者市有关行政主管部门报告，区人民政府和市有关行政主管部门应当及时进行处理。
第二十条 开发建设单位未按照规划和设计文件配建居住区公益性服务设施的，由市城乡规划行政主管部门依据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定予以处罚。
第二十一条 区人民政府和市有关行政主管部门的工作人员，应当严格履行职责，不得玩忽职守、推诿、扯皮，影响居住区公益性服务设施规划、建设和使用管理。
违反本条前款规定情节严重的，由具有处分权的机关依法给予处分。
第二十二条 居住区公益性服务设施的设置标准和实施细则，由市城乡规划行政主管部门会同有关行政主管部门制定。
第二十三条 县（市）城镇居住区公益性服务设施规划、建设、使用管理，可以参照本办法执行。
第二十四条 本办法自2010年2月1日起施行。