试论听证制度在公安行政执法中的理论建构
——新《治安管理处罚法》之听证制度解读

●宋孝彬
（呼和浩特边防指挥学校 训练处，内蒙古 呼和浩特 010051）

[摘 要] 本文通过对《治安管理处罚法》中听证制度的阐释，论述了公安机关在行政执法中对听证制度的适用范围、提出条件及适用程序应作进一步的理论建构，从而对实际工作中依法执法以期有所帮助。
[关键词] 听证；听证程序；听证制度；告知义务

2005年8月28日，第十届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》，这部法律已于2006年3月1日起施行。《治安管理处罚法》作为治安管理方面的基本法律，是维护社会治安秩序的重要依据，对于维护社会治安秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及人民警察依法履行治安管理职责，具有十分重要的意义。
改革开放以来，我国经济社会之所以能够取得举世瞩目的成就，一个很重要的原因就是比较好地把握了改革、发展、稳定的关系，比较好地维护了包括社会治安秩序在内的整个社会秩序的稳定、有序。《治安管理处罚法》是在系统总结《治安管理处罚条例》1987年1月1日施行以来经验的基础上制定的。与原来的《治安管理处罚条例》相比，这部法律在指导思想上更强调维护社会治安工作要坚持综合治理的方针，实施治安处罚要坚持教育与处罚相结合的原则，要通过各种有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。在具体内容上，这部法律的重要变化之一，就是细化了公安机关办理治安案件的程序，加强了对公安机关及其人民警察执法活动的监督，特别是原则规定了听证制度。
一、听证制度概说
行政处罚听证制度是我国行政处罚法确立的一项重要制度。行政处罚中的听证程序，是指行政机关为了保障行政管理相对人的合法权益，保证行政机关依法、正确、有效地适用法律，在作出行政处罚决定前，举行的有案件当事人及其代理人、行政机关案件调查人员等参加的，听取上述人员的陈述、申辩、质证的行政程序。根据行政处罚法的规定，听证程序是行政机关作出行政处罚决定前的一种特殊程序，并不是行政处罚的必经程序。只有法律规定的行政处罚种类和幅度，且违法行为人要求听证的，才举行听证。这两个条件缺一不可，如果属于听证程序的法定适用范围但违法行为人未要求听证，或者违法行为人要求听证但不属于听证程序适用范围的案件，行政机关可以不举行听证。设立听证制度的主要意义在于，一方面有利于保障公民的基本权利，使得受行政处罚的一方有权为自己的行为辩护；另一方面有利于对行政权的行使加以控制，规范行政权的使用，行政机关在作出行政处罚之前，应当通过听证程序听取当事人的意见。通过听证程序，行政机关和相对人、相关人之间建立起一种平等协商的机制，听证各方在听证过程中加强了沟通，使根据听证作出的决定更有说服力。听证基于其自身的说服力和公正性，可以促使处罚决定的实施，缓解社会矛盾。治安管理处罚是行政处罚的重要组成部分，《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”
二、听证适用的范围
根据我国行政处罚法的规定，并不是所有的行政处罚案件都必须经过听证程序。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”法律规定应当听证的范围，主要是由于：一要考虑公平与效率兼顾，一般只有在可能严重侵害相对人利益的情况下才适用听证程序，没有将所有的行政处罚都规定必须适用听证程序；二是考虑我国国情，治安案件的特点是危害到社会秩序，且数量较大，违法事实比较简单，容易查清，对这些不构成犯罪的案件，应采取简便程序及时处理。因此将应当听证范围加以一定限制是完全必要的。本法结合行政处罚法，并根据治安管理处罚的特点，进一步明确了治安管理处罚应当举行听证的使用范围。适用听证的治安管理处罚的范围包括被处罚人要求听证的下列处罚：一是吊销公安机关颁发的许可证的；二是处二千元以上罚款的。
吊销公安机关发放的许可证，这是剥夺违反治安管理行为人已经取得的，由公安机关依法发放的从事某项与治安管理有关的行政许可事项的许可证，使其丧失继续从事该项行政许可事项的资格的一种处罚。为了维护社会治安秩序，有关的法律、行政法规对一些与治安管理工作关系比较密切的事项，规定实行许可制度，由公安机关依法审核、发放许可证。比如，典当、公章刻制、旅馆等特种行业许可证、保安培训机构经营许可证、剧毒化学品购买或者准购证等。没有依法取得许可证而从事相关业务和活动的，属于违反治安管理行为，应当依法给予相应的处罚。已经依法取得相关许可的，也应当在许可的范围内依照有关规定从事活动，不得超越许可范围或者违反有关规定从事活动。对于超越许可范围或者违反有关规定从事活动，情节严重，不适宜继续享有特许权的，就有必要由公安机关依法吊销其已经取得的许可证，收回其已经取得的特许权。根据治安管理处罚法的规定，吊销公安机关发放的许可证的处罚，应当由县级以上公安机关决定。
罚款，是对违反治安管理行为人处以支付一定金钱义务的处罚。罚款处罚在治安管理处罚法中规定得比较多，罚款的作用在于通过使违反治安管理行为人在经济上受到损失，起到对其惩戒和教育的作用。治安管理处罚法规定的罚款的幅度，有不同的档次，这是根据各种违反治安管理行为的性质、危害程度以及罚款处罚的有效性等设定的。二千元以上罚款，是指公安机关根据治安管理方面的法律、法规的规定，拟对违反治安管理行为人作出二千元以上罚款的处罚的。根据《治安管理处罚法》第一百一十八条“本法所称以上、以下、以内包括本数”的规定，拟对违反治安管理行为人作出二千元罚款的，也属于治安管理处罚听证的适用范围。由此可见，听证主要适用于一些对被处罚人利益造成较大影响的行政决定。根据治安管理处罚法的规定，罚款的处罚一般由县级以上公安机关决定，但是对于五百元以下的罚款，可以由公安派出所决定。
三、听证要求的提出
违反治安管理行为人要求听证，也是治安案件适用听证的前提条件。如果违反治安管理行为人没有要求听证，公安机关认为有听证必要的，在征得违反治安管理行为人同意和参与的情况下，也可以组织听证。违反治安管理行为人可以以口头或者书面形式提出听证申请。对违反治安管理行为人以口头形式提出申请的，公安机关应当记录在案，并由违反治安管理行为人签名、盖章或捺指印。
根据《治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利，这是告知制度的必然要求。这样规定，一方面要求公安机关必须履行告知的义务；另一方面赋予违反治安管理行为人在被治安管理处罚过程中享有被告知的权利。对符合上述听证范围的处罚，违反治安管理行为人有权要求举行听证，这是违反治安管理行为人依法享有的权利，属于公安机关在作出治安管理处罚决定前应当告知的内容，公安机关有义务告知。根据行政处罚法规定的精神，公安机关应当告知而没有告知，属于程序违法，可导致行政处罚决定不能成立。告知的方式，法律上并没有明确的规定，理论上讲，公安机关既可以采用口头方式告知，也可以采用书面通知方式告知违反治安管理行为人有要求听证的权利。但是，由于执行告知程序，是公安机关的法定义务，不执行告知的，在行政复议、行政诉讼中，则可能会因程序违法而被行政复议机关、人民法院依法撤销。因此，为保证程序合法，对采用口头方式告知违反治安管理行为人有权要求听证的，公安机关应当将告知的具体内容及情况记录在案，并由被告知人签名、盖章或者捺指印。
四、听证适用的程序
在《治安管理处罚法》第九十八条规定的范围内，违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当进行听证。所以听证应当符合：一是违反治安管理行为人对公安机关关于违法事实及处罚的认定有异议，双方有重大分歧，违反治安管理行为人提出听证的。如果违反治安管理行为人虽有异议，但没有要求听证，就不进行听证。听证的主动权在违反治安管理行为人一方。二是属于该法第九十八条规定的听证范围。如果超出法律规定的听证范围，则违反治安管理行为人无权要求听证。
公安机关对有权要求听证的违反治安管理行为人的听证要求，应当及时依法举行听证。所谓“依法举行听证”是指依据行政处罚法规定的具体的听证程序举行听证。根据《行政处罚法》第四十二条关于听证程序的规定和《公安机关办理行政案件程序规定》的内容，结合本法，听证应当依照以下程序组织：
（一）、违反治安管理行为人要求听证的，应当在公安机关告知后三日内提出。提出“要求听证”的时间，应当是公安机关对治安案件已经调查终结，在作出治安管理处罚决定之前。
（二）、公安机关应当在听证的七日前，通知违反治安管理行为人举行听证的时间、地点。为了保证违反治安管理行为人有时间准备听证，公安机关举行听证的，必须在七日前将举行听证的时间、地点通知违反治安管理行为人。由于从违反治安管理行为人提出要求听证，到公安机关通知违反治安管理行为人举行听证之间没有规定期限，《治安管理处罚法》第九十八条特别规定公安机关应当“及时”依法举行听证。公安机关在违反治安管理行为人提出听证要求后，应当抓紧组织听证，不能无故拖延。
（三）、除案件的内容涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。
（四）、听证由公安机关指定的非本案调查人员主持；违反治安管理行为人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。比如主持人是被侵害人的近亲属的，或者主持人与被侵害人有其他关系，可能影响案件公正处理的等，违反治安管理行为人都可向公安机关申请回避。处理回避的程序，可依照本法第八十一条及其他有关规定进行。
（五）、违反治安管理行为人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理。
（六）、举行听证时，调查人员应提出违反治安管理行为人违法的事实、证据和治安管理处罚建议；违反治安管理行为人进行申辩和质证。听证的过程，应当充分进行调查核定证据，对证据应进行充分的质证，允许辩论，以达到查清事实、正确适用法律的目的。
（七）、听证应当制作笔录；笔录应当交违反治安管理行为人审核无误后签字或者盖章。
同时，根据行政处罚法的规定，违反治安管理行为人不承担公安机关组织听证的费用。
听证结束后，公安机关应当写出听证笔录，并对案件进行重新审查，根据新认定的事实、证据，按照相关法律、法规和规章，提出处理意见，报公安机关负责人审查，根据不同情况，作出处理决定。公安机关作出处理决定应当以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事，不得因为违反治安管理行为人要求听证而加重处罚。
五、结语
总之，在《治安管理处罚法》中规定的听证制度，虽然几乎是《行政处罚法》的抄写式吸收，但意义重大，体现了立法进步。在听证中，首先应明确听证的对象。并不是一切情况都可以引起听证，听证程序的启动也要考虑到成本和效率的问题，因此法律对其对象有明确规定。共同点是都涉及到重大的利益剥夺的时候，一般是设置听证程序的。对于涉及到当事人重大利益的案件，一般都应该允许专门的听证程序，双方在一个正式的场合就法律纠纷进行正式的阐述和辩论，以充分表达当事人的主张和观点，这是其陈述和申辩权利的进一步深化，也是贯彻公开原则的重要体现。其次，听证必须具有程序化的内涵。《治安管理处罚法》因此规定了公安机关在听证中的告知义务。值得注意的是，这种告知义务只限于公安机关作出吊销许可证以及处两千元以上罚款的治安管理处罚决定的。同时，赋予违反治安管理行为人听证的程序启动权，明确了公安机关应当及时依法举行听证的义务，从而保障当事人在听证中的程序权利落到实处。

参考文献：
[1]柯良栋，吴明山.治安管理处罚法释义与实务指南.中国人民公安大学出版社，2005.
[2]肖建国.程序公正的理念及其实现，法学研究.1999第三期.
[3]沈宗灵.法理学.高等教育出版社，1994.

Brief Discussion about the Theory Foundation of Hearing System in Public Security Administrative Enforcement of Law
——Analyzing the Hearing System of new ‘Law of Public Security Administration and Penalty’
Song Xiaobin
(Huhhot Commanding Academy of Frontier Defense of Armed Police,
Huhhot, Inner Mongolia, 010051)
Abstract: In view of the relevant regulation of the hearing system, this article expounds the scope of application of the hearing system in the administrative enforcement of law, the situation of application and the procedure of application. It also expounds that these three aspects should be further completed. The author hopes that this article can provide some help in the practical administrative enforcement law.
Keywords: hearing, hearing procedure, hearing system, informing duty
Author: Song Xiaobin （1974—— ），male, a lecturer from Huhhot Commanding Academy of Frontier Defense of Armed Police.


全国妇联办公厅




妇厅字〔2005〕12号



关于印发有关全国妇联机关信息档案制度的通知

全国妇联机关各部门、各直属单位：
为了使机关信息网络管理工作及档案管理查询工作更加规范化、制度化，充实机关信息档案类规章制度，重新修订了《计算机及网络使用制度》、《全国妇联档案管理工作细则》、《档案借阅规定》、《机关文印管理规定》4项管理规定。现印发给你们，请在工作中遵照执行。


全国妇联办公厅
2005年6月25日


计算机及网络使用制度
一、互联网使用规定
1、各部门需指定一名网络信息员负责日常网络管理和上网信息传递管理等。
2、要求新增或更改互联网信息口的部门或个人，需提出申请，经部门负责人及办公厅审批后，由办公厅信息处实施，不得擅自使用及更改网络线路及参数设置。
3、为充分利用服务器空间资源，电子邮箱用户应及时收取及保存邮件,不宜在电子邮件服务器上保留备份，不发送超过5兆以上的大邮件。
4、使用中国妇女网发布信息，须经部门负责人同意，报办公厅申请审批后，办公厅信息处按程序办理。
5、网络使用者必须遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》和国家保密局《计算机信息系统国际互联网保密管理规定》，有责任保障网络安全，不得在网上操作任何有关国家机密的信息。
6、不得访问国家明令禁止的非法网站；不得访问国内外的反动、淫秽网站；不得下载各种非法信息；不得在网上散布反动、淫秽、有损于国家声誉和形象的各种信息。网络使用者不得在网上散布、下载、传播任何计算机病毒，不得有黑客行为。
二、计算机使用规定
1、不得擅自将私有或外来的零配件、设备等加入到本单位的计算机设备中或网络中。不得擅自安装使用未经认可、允许的游戏和盗版软件。
2、如工作需要增加或更新设备的，须向办公厅提交申请，按更新计划进行。
3、各部门不得擅自处理计算机、打印机、复印机等设备，如捐赠、报废或作其他处理须经信息处作设备状况鉴定后，报办公厅资产处办理相关手续。
三、计算机借用规定
1、借用计算机及相关设备应先填写设备借用单，并按期归还。
2、借用人应妥善保管好借用的设备，凡因借用人保管不善，遗失借用设备，要按设备使用年限折价赔偿。
四、计算机耗材领取规定
领取计算机耗材（包括软盘、光盘、U盘、打印机硒鼓等）须填写计算机耗材领取单，经部门主管领导签字后到办公厅信息处领取，费用从部门经费中支出。
五、直属单位相关规定
直属单位除遵守以上规定外，根据网络客户端占用网络及服务资源的多少缴纳成本费用，每信息点960元/年；网络客户终端应由本部门专人负责维护，网络主管部门给予技术支持。


全国妇联档案管理工作细则

根据《中华人民共和国档案法》等有关规定，特制定本细则。
一、立卷单位的职责、任务和要求
(一)机关各部门、办公厅各处（室）均为立卷单位。各单位要建立立卷制度，各部门要配备专职或兼职档案管理人员，负责本部门立卷归档工作的指导、检查、编目等工作，于次年5月底前统一送交办公厅档案处存档。
(二)承办单位、承办人负责立卷，协办单位、协办人辅助立卷。档案管理人员或承办人依据立卷归档要求，将阅办完毕的文件随时整理归卷,有文号的文件要将发文稿连同正式文件一并交办公厅秘书处，由办公厅秘书处统一归档。各种内部文件和会议文件（包括照片、录音带、录像带、电子介质等）也要注意及时收集整理，保证归档文件齐全完整。办公厅信息处协助各部门将声像资料定期制成光盘交办公厅档案处保存。
(三)基建类档案的管理按照国家档案局、国家计委发布的《基本建设项目档案资料管理暂行规定》执行。
(四)财会类档案的管理按照财政部、国家档案局发布的《会计档案管理办法》执行。
二、归档案卷的质量要求
(一)整理要求：归档文件应完整，已破损的文件应予托裱，字迹模糊或易褪变的文件（传真件）应予复制，复制件与原件一并归档；归档文件禁止使用铅笔、圆珠笔和红墨水（纯蓝墨水）；去掉金属物，用线绳装订。
(二)整理规则：要遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系，区分不同价值，便于保管和利用。
1、在归档的文件材料中，应将每份文件的正本与附件、印件与定稿、请示与批复、转发文件与原件、多种文字形成的同一文件，分别立在一起，不得分开；文电应合一立卷。
2、不同年度的文件一般不得放在一起立卷，但跨年度的请示与批复，放在复文年立卷，没有复文的，放在请示年立卷；跨年度的计划放在针对的第一年立卷；跨年度的总结放在针对的最后一年立卷；跨年度的会议文件放在会议开幕年立卷；非诉讼案件放在结案年立卷；其他文件材料的立卷应按有关规定执行。
3、卷内文件材料应区别不同的情况进行排列。密不可分的文件材料应依顺序排列在一起，即批复在前，请示在后；正件在前，附件在后；印件在前，定稿在后；非诉讼案件卷，结论、决定、判决性文件材料在前，证明、依据等材料在后；其他文件材料依形成规律或特点，按时间顺序或重要程序排列。
4、卷内文件材料应按排列顺序依次编写页号或件号。页号统一编在有文字的每页材料正面的右上角、背面的左上角；不装订的案卷在每份文件的右上角编写件号；图表、声像材料应在装具上或声像材料的背面逐件编号。卷内文件材料的厚度不超过100页，如文件过多，可分册立卷。
5、案卷要按规定格式逐件填写卷内文件目录，对文件的题名不要随意更改和简化；没有题名的要拟写题名，没有责任者或年、月、日的文件材料要考证清楚，填入有关项内；会议记录应填写每次会议的时间和内容。卷内目录装订在卷首。
6、案卷封皮，应逐项按规定填写清楚，案卷题名要简明、确切，使用简称应通用易懂。用毛笔或钢笔书写，字迹要工整、清晰。
7、有关卷内文件材料的情况说明，填写在卷内备考表内，若无情况说明，也应将立卷人、检查人的姓名和立档时间填上。
8、归档的照片要在背面加注说明和时间，单独编制目录，底版应同照片放在一起归档；录音带、录像带要标明内容和形成的时间，单独编制目录。
9、每个立卷部门按年度案卷之间的联系进行排列，分别编制永久、长期或短期的案卷目录，编文书处理号。
(三)各部门档案管理人员要对归档的案卷进行检查，办公厅档案处业务人员逐卷验收，合格后由办公厅档案处归档。案卷目录和卷内目录要打印，移交时需附目录电子版。
三、档案移交规定
(一)各部门每年形成的案卷，一般应在第二年5月底前向办公厅档案处移交（移交永久、长期卷，短期卷自存），如有特殊情况需推迟移交时间，必须向办公厅档案处说明原因，最迟不得超过6月底。
(二)向办公厅档案处移交档案时，要按照案卷目录点交清楚，由双方交接人签字。案卷目录一份交办公厅档案处，一份存原单位。
(三)临时机构形成的文件，也要按照上述办法整理立卷，在工作全部结束后完整地向办公厅档案处移交。
附件：文书档案保管期限规定


附件：
文书档案保管期限规定

一、文书档案保管的期限为永久、长期、短期三种（永久、长期卷将根据时间年限移交中央档案馆）。
二、确定文书档案保管期限的原则
1、凡是反映机关主要职能活动和基本历史面貌的，对机关的工作和历史研究有长远使用价值的文件材料，列为永久保管。主要包括：机关制定的属于法规、政策性的文件；处理重要问题形成的文件材料；召开重要会议的主要文件材料；重要的请示、报告、总结；综合统计报表；机构演变、机关领导人任免的文件材料；上级机关颁发的属于本机关主管业务并需要贯彻执行的重要文件材料。
2、凡是反映机关一般活动，在较长时间对机关工作有查考利用价值的文件材料列为长期保管。主要包括：机关一般工作问题的文件材料；一般会议的主要材料；人事管理工作中形成的一般文件材料；上级机关颁发的属于本机关主管业务并需要贯彻执行的一般文件材料；下级机关报送的重要工作情况等文件材料。
3、凡是较短时间内对机关有参考利用价值的文件材料列为短期保管。主要包括：机关一般事务性的文件材料；上级机关和同级机关颁发的非本机关主管业务，但要贯彻执行的文件材料；下级机关报送的一般工作情况等文件材料。

档案借阅规定

机关内部借阅
一、机关的档案，原则上只限机关正式人员借阅。档案必须由使用人亲自借阅，一般情况不得请他人代借。
二、机关干部可通过内部办公网查阅本部门档案，但不得下载，如工作需要，可到办公厅档案处打印复制。确因工作需要利用其他部门档案的，可向办公厅档案处说明原因，经允许进行登记调阅。如需调阅密级文件，须经办公厅领导签批。
三、机关各部门、各直属单位因出版各类书籍、音像等制品需要查阅档案，应报请办公厅，经批准后方可查阅，根据查阅量收取一定维护管理费用。
四、借阅档案必须履行登记手续，调阅人对调出的案卷要妥善保管，不得任意转借、遗失、污损和乱改乱画，更不得拆散原卷或抽取文件。如发生上述情况，应按照《中华人民共和国档案法》有关处罚规定处理。
五、借出的案卷，使用完毕应及时退还，一般不得超过两周。
六、机关干部调动时，须经办公厅档案处核实确认档案已归还，并出据证明后，方可办理调动手续。
七、各部门档案管理人员不得私自对外部门或外单位提供网上查询档案。为保证网上查询档案的安全性，部门档案管理人员应不定期到档案处修改本部门查询密码。

外单位利用
一、机关各部门介绍的协作单位利用档案，必须持单位介绍信，由部门领导批准，经办公厅档案处报办公厅批准，方可查阅档案。查阅范围仅限于与协作项目相关的内容。
二、档案原件只能在档案处查阅，不外借。允许利用的档案资料如外带，只能由办公厅档案处提供文本或音像档案的复制品。
三、对于一般档案资料的抄录、复制，档案处应严格管理，重要的须经办公厅领导批准。
四、外单位利用机关档案，按有关规定收取相应的管理和复制费用。

机关文印管理规定

一、打印文件范围及要求
1、书记处领导讲话、红头文件等；
2、打印各类红头文件须经部门负责人签字；
3、打印的文稿必须字迹工整清晰，铅笔字、红笔字均不予打印；
4、急需打印的非文件性稿件，须经部门负责人签字，打印费用按社会统一标准计算；
5、一般情况下，按接送稿的先后顺序打印，有急、要件，须部门以上领导批示，打印费用按急件计算。部门人员自行录入的文稿，可优先进行排版。
二、复印文件范围
1、书记处领导讲话，相关部委机关转发的文件，全国妇联各种红头文件，常执委会议、主席会议等会议文件。
2、复印报纸、成册书籍、各种讲释、材料，须经部门领导签字，复印费用按社会统一标准计算。
三、其他
1、送件人员严格按照登记制度登记打印、复印的份数；
2、文件由部门校对后，由校对人签字方可印刷；
3、直属单位和有复印机的部门，原则上不予复印，如有特殊情况，按社会统一标准收费。自带纸张不予复印。如需打字员加班，其交通、误餐问题由加班部门解决。