关于对劳动教养人员适用延长劳动教养期限处罚程序的思考
——辛普森案的启示

江苏省句东劳教所 李颖

背景资料：1994年6月12日夜，美国洛杉矶发生的一起凶杀案引起了全世界的关注，美国著名黑人三栖明星辛普森涉嫌杀害其前妻白人妇女尼科尔和她的白人男友高德曼。吸引世人眼球的不仅因为辛普森是全美家喻户晓的明星，更在于在检控方向法院出具了488件物证、提交了58位目击证人，被认为铁证如山，相信辛普森罪责难逃之后，陪审团却做出了“辛普森无罪判决”。
一位担任辛普森辩护律师之一的法学教授道出了其中原因：“辛普森被判无罪，全因警方愚蠢所致，世界上没有一个法官会认为辛普森是无辜的，检控方的证据也足以让陪审团判其有罪，问题是陪审团既不认为辛普森是无辜的，也不能定其有罪。因为警方为了对控方更有利而伪造了证物。在辛普森的袜子上滴上了被害人的血。”血液滴在袜子上和倒在袜子上是不同的。这使陪审团相信，如果一个证据是伪造的，其他证据又有多大程度是可信的呢？（美国法律规定，如果证据违法宪法权力，即为无效）并且认为，如果连国家机器都作假了，那就太可怕了。正因为这份证据，陪审团作出了“无罪”结论。按美国宪法修正案规定，检控方不能再起诉辛普森。（摘录）
显然，美国法律尤为注重司法的程序性，强调并致力于追求程序正义，当司法程序出现瑕疵或程序违法，实质正义的目标便会受到贬损或归于无效，即以牺牲实质正义为代价去维护程序正义。辛普森案便是典型的真实写照，此次审判也成了当时法学界争论的焦点，其中反对论者借此大肆批判美国的司法制度，认为过于强调被告人的权利保护，也有认为美国司法制度太过追求形式，忽视客观事实……类此评论，不胜枚举。
这次审判是否过于形式、能否牺牲实质正义去追求程序正义……众说纷坛。对此进行评论并非笔者用意，而是强调由此引发的若干思考，如程序价值与目标的定位、公民权利至上、司法程序（侦查诉讼）中公民权的特别保护或特别关注。
笔者联想到对劳动教养人员（以下简称劳教人员）适用延长劳动教养期限（以下简称劳教期）的处罚程序，不妨也从程序价值的角度去审视这一法律运作：
延长劳动教养期限，指劳动教养机关（含管理机关）依据授权对其管理的劳动教养人员违反《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）第58条规定且情节恶劣的十种行为给予的行政性惩罚措施。
思考一：延长劳动教养期限的法律依据是否充分，适用依据是否规范？
《中华人民共和国行政处罚法》第9条第2款规定：“限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。对延长劳教期作出规定的国务院转发公安部的《试行办法》至多归属行政法规范畴（也有认为是部委规章），依据法律规定，行政法规无权设定延长劳教期这一限制人身自由的行政处罚。因此，延长劳教期的法律依据不充分，严格地讲——于法无据。
《试行办法》对延长劳教期的适用情形作了列举式规定，共有10条，其中第10条是兜底性条款。事实上，基层劳教所在管理实践中并未严格按照《试行办法》规定的标准适用延长劳教期的处罚，通常是将劳教人员“多次逃避安全检查，情节恶劣；经常顶撞管教民警，影响极坏”等违反劳教所内部规定的违纪行为当作适用延长劳教期的处罚标准或适用理由。显然，适用依据不规范或适用理由不充分形成了处罚程序上的瑕疵。
思考二：延长劳动教养期限的法律程序是否完备，法律手续是否齐备？
劳教所对劳教人员适用延长劳教期的处罚，一般程序是由劳教人员所在中队或大队填写呈批表，逐级上报至受劳动教养管理委员会委托的劳教所或劳教局审批。这里有审批权限的划分问题，延长劳教期一定期限（如3个月）以上，由劳动教养管理委员会委托的省劳教局审批，这个期限以下由劳动教养管理委员会委托劳教所批准。有关期限，不同省份还有不同标准，这不得不令人产生对延长劳教期的审批权限、执行监督等一系列法律程序问题的思考。
法律程序方面：（1）行政处罚主体适格（延长劳教期的处罚权或审批权能否委托行使）；（2）监督程序的运作；（3）法律救济的有效及时。
法律手续方面：（1）法律文书的规范；（2）证据的有效性。
一、 法律程序
1、行政处罚主体适格，是指作出行政处罚的行政机关具备行使该行政职权的资格。劳教所享有劳动教养决定的执行权，但是否享有对劳教人员延长教养期限（如3个月以下）的限制人身自由的行政处罚权或审批权——没有！《试行办法》第59条规定给予了明确答复。但执法实务中，劳教机关却又可以以劳动教养管理委员会的名义行使延长教养期限的处罚权或审批权（1992年8月10日司法部令第21号《劳动教养管理工作执法细则》第37条）。于是，劳教机关便名正言顺地享有了审批（延长劳教期）与执行（延长劳教期）两大权力。审执不分意味着（什么？）——劳教（行政）机关行政权力的扩张或膨胀——必然地导致执法不公甚至执法腐败，尤其是在缺乏有力监督的“人治土壤”中。同时，一个极其重要的前提性问题还没有一个合理的解释，即延长劳教期的处罚权或审批权能否委托行使。由此，关于劳教所延长劳教期的行政处罚主体适格问题便摆到了我们面前。
2、监督程序的运作
（1） 监督的被动性
延长劳教期处罚的监督程序的启动是被动式的，一般情况下，只有在个案处理中出现较大争议或较大影响，由当事人（劳教人员及其家属）提请，监督才会介入。监督的被动性削弱了监督职能，降低了监督效能，在一定程度上影响了监督效果。相反，如果变被动为主动，监督程序提前介入，与调查处理同步进行，一方面促进了调处程序的公开，另一方面，变结果监督为过程监督，既保证了监督职能的行使，又提高了监督质量，增强了监督效果，且促进了执法公正，可谓一举数得。
（2） 监督的实质性
监督程序启动后，调处工作一般是以调阅案件卷宗材料、找当事人（劳教人员）谈话了解情况等为主要内容的形式审查，对案件的具体细节、情节，证据来源，证据有效性，证据证明力大小以及取证程序的合法性等问题没有给予关注或关注不够，往往使个案监督流于形式。这里有认识上的偏差：一是处理劳教人员不用像审判工作那样，要求严、规格高，必须对案件做到定性准确、定量合理，同时这对案件调查人员素质提出了较高的要求，难度较大。其实不然，规范劳教人员案件的处理，既是公正执法的现实需要，又是依法行政的必然要求，更是公民合法权益（人权）保障的重要体现，因此，对待劳教人员案件也必须观念上重视起来，要求上规范起来，做到定性、定量的合法、合理、合度。二是只要监督工作人员调阅了材料、谈了话、做了笔录，就是监督，其实这（形式审查）只是一方面，缺少实质意义上的审查监督，是不能（最大限度地）保证监督质量的，这正是不少案件查不出问题却又存在问题的症结所在（结果往往是以民警管理不严、教育不够、基础工作不到位等理由结束调查）。
因此，在监督过程中，融入实质审查，就成了保障程序公正，实现实质正义的必要。
3、法律救济的及时与有效
延长劳教期处罚的法律救济途径主要有两种——行政复议和行政诉讼。执法实务中，涉及劳动教养的案件，绝大多数是因不服劳动教养决定而提起的复议和诉讼，因在劳动教养期间受处罚如延长劳教期而寻求法律救济的案件很少或（有的地区）根本没有。这也反映了法律救济在劳动教养执行中的缺失。法律救济在延长劳教期案件中为何会有如此尴尬境遇？这里也有认识上的因素：
（1） 救济程序烦琐，只会阻碍甚或阻滞管教工作。
法律救济程序启动，调查、取证、质证、审理、判决等一系列工作程序便随之展开，传统观念认为，无论哪一步骤的进行，都会影响劳教人员的正常改造，部分劳教人员会因此心存侥幸，有的则甚至抱着惟恐天下不乱的心理，临“死”也要折腾一番。如此，对劳教人员的安心改造及改造效果势必会有极大的冲击，进而严重影响管教工作的进行。
（2） 法律救济大煞民警威信，管教难度加大。
传统观念同样认为，管理者应具有一定的威信，被管理者必须遵规守纪，稍有不从，便是“大逆不道……”，必须“杀一儆百……”在劳教人员管理中，这样的例子屡见不鲜，如：只要劳教人员反映问题或陈述意见时言辞激烈，甚至出言不逊时，往往被扣上“对抗管教，不服管理”的帽子。因此，如若给予劳教人员法律救济，就会严重威胁民警威信，就会加大管教工作难度。
以上所举两例只是传统思维、传统观念影响下传统心理的典型反映。我们不妨换种思维思考，管理者固然应当具有威信，但威信的树立是靠传统思维所认可的那样，只要是被管理者就必须“言听计从”？就必定不能“稍有不顺”？如是说，这与专制管理、官僚管理有何区别？
事实上，这就反映了我们的工作思路、指导思想往往左右于“官本位”，不自觉地“以官自居”。在告诫劳教人员强化“身份意识”（只能服从，不能反对的意识）的同时，也在强化着自身“官本位”思维。久之，视“程序”为累赘，以“法治”为枝蔓的轻慢程序、忽视法治的“人治”思维不断得到强化，“一个电警棍抵半个教导员”等诸如此类的“劳改队”俗语足可见一斑。
法律救济的及时性，是指行政复议、行政诉讼应当在当事人（劳教人员）需要（申请之后）时迅速发挥作用，以及时保障其合法权益，及时性侧重强调法律救济的时效性。
法律救济的有效性是在及时的基础上提出的，指法律救济必须在当事人权益保护上切实发挥保障效能，强调的是救济措施的现实性。
及时性与有效性是针对行政复议、行政诉讼在劳教管理中因种种原因怠于行使的实际而言的。在劳教人员管理中，准确导入法律救济，一方面，可积极地、及时地保障其合法权益；另一方面，对监督民警依法行政，促其规范执法，也必将起到积极效果。过去那种视复议、诉讼为障碍并加以严格限制的做法，实质上是建立在认识到执法行为不规范甚至不合法而惧怕被揭露的逻辑基础上的。
在导入法律救济后，不排除一些劳教人员借题发挥，因干扰行政执法、破坏管教秩序等目的而滥诉缠讼。对此，我们可以设计程序规则加以规范，如：
在程序设计上，将复议设定为诉讼的前置程序，即复议前置，使部分案件在复议阶段便可得到处理和解决，避免司法资源的浪费。也可制定行政终局裁决制度（行政复议除外*），使部分案件通过行政裁决（途径）解决，且终局裁决的具体行政行为不可诉，与复议前置一样，节约了司法资源，同样能达到定纷止争的目的。当然（拟被延长劳教期处罚的）劳教人员有选择行政复议以至行政诉讼或行政终局裁决两种解决路径的自由。
在管理教育工作中，对劳教人员进行广泛深入的法律宣传，在告知其享有权利和肩负义务的同时，予以积极引导，导引其形成正确的权利义务观，从而依法行使权利、自觉履行义务。
二、 法律手续
1、法律文书的规范
现行使用的劳动教养业务文书由司法部于1993年8月25日颁布的《关于印发劳动教养管理工作文书表簿统一式样的通知》作了统一规定。21种文书中没有针对延长劳教期的处罚规定专门格式，而是将其作为三种惩罚措施之一（即警告、记过、延长劳动教养期限）统一使用“劳动教养人员奖惩呈批表”。
存在问题：
（1）《试行办法》第59条对劳教人员实施奖惩的权限作了规定，“（一）：表扬、记功、物质奖励、警告、记过，由劳动教养管理所批准；（二）：提前解除劳动教养，延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。”“劳动教养人员奖惩呈批表”标准格式文书设定了“中队意见、大队意见、劳动教养管理所批示、劳动教养管理委员会（劳动教养管理局）批示”四级审批程序（步骤），而实务中却增设了“管理科意见”。根据劳动教养奖惩审批权限的规定，管理科没有延长劳教期的审批权，设定“管理科意见”显然不妥。同时，管理科与劳教所大队建制级别相同，因此，二者间便不存在“审批”工作程序。反对论者，可能考虑到管理科是“某某审批工作领导小组”（如“奖惩审批工作领导小组”）成员部门，所以享有一定的审批权限。一方面，管理科只是成员部门，出台的规定、作出的决定也只能以劳教所名义发布；另一方面，某某领导小组只是临时性工作机构，设立目的在于方便统筹协调，提高工作效率，这种工作机构并不能以其名义发布产生法律效力的决定。
（2）如前文所述，《试行办法》对延长劳教期的适用情形作出了规定，但实务中并未严格依照标准适用，（从严格意义上讲）这便构成了程序违法。反映在制作“劳动教养人员奖惩呈批表”等法律文书时，存在着法律语言表述不规范、奖惩依据援引不准确等诸多突出问题。
法律语言方面：无论是叙述事件缘由、经过，还是给予定性评价、阐述处理意见，大量俗语、生活用语等不规范用语仍频见于文书纸端，给法律文书的严肃性与规范性打上了折扣。
奖惩依据方面：绝大多数延长劳教期的文书材料，通篇是对某某劳教人员不服从管理、如何不遵守所规队纪等情节的具体描述，而处罚依据、执行事项等重要的程序步骤却只字未提。一般来说，行政处罚类文书除载有主要违法事由，还应当载明处罚依据、被处罚人依法享有的权利、权利救济途径及其期限。如，“……鉴于以上事实，根据《××××法》第××条、第××款，对某某（被处罚人）作出……（处罚方式），某某（被处罚人）依法享有……权利。如对本处罚不服，可于××日前（期限）向××××（机关或人民法院）申请行政复议或提起行政诉讼。”如果缺少以上步骤，即可视之为程序违法。
2、与证据有关的几个问题
可能因为民警习惯了执法中的“主人”地位、“主导”作用，使得在实际执法中尤其在处罚劳教人员时，缺乏甚至毫无证据意识。在这种意识的支配下，我们的工作不免要陷入“说是即是，言非即非”的“强迫逻辑”的泥沼。于是，缺乏合法、有效的证据支撑的执法便难逃沦为程序违法的厄运。
山东省青岛市人民政府


青岛市行政执法和行政执法监督规定
青岛市人民政府


第一章　总则
第一条　为了加强和改善本市的行政执法工作，促进依法行政，保证各项法律、法规、规章的贯彻实施，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条　本市各级行政机关以及法律、法规授权履行行政管职的组织（以下统称行政机关）均应当遵守本规定。
第三条　本规定所称的行政执法是指行政机关依照法律、法规、规章的规定实施行政行为的活动。
第四条　本规定所称的行政执法监督是指上级行政机关对其下级行政机的行政执法行为进的监督。
第五条　行政机关执行法律、法规、规章必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则。
第六条　行政机关应当实行行政执法责任制，保证所负责的法律、法规、规章的贯彻实施。
第七条　市、区（市）人民政府和政各部门对本市、区（市）和本系统的行政执法工作进行监督检查。
市、区（市）人民政府法制工作机构在统人民政府的领导下，具体承担行政执法的监督检查工作。
政付部门的法制工作机构在部门的领导下，具体承担本系统行政执法的监督检查工作。
法制工作机构监督检查工作的主要职责：
（一）负责对下级行政机关自行发布的规范性文件、和作出的重大行政处罚的备案审查工作；
（二）负责行政复议及行政赔偿案件的审理工作；
（三）负责本行政机关重大行政处罚案件的审核工作；
（四）组织或者参与行政执法检查活动，协调处理行政执法中的有关问题；
（五）受理下级行政机关的执法情况报告，组织交流行政执法工作经验和信息；
（六）管理行政执法证件；
（七）对行政执法的情况进行调查研究，提出意见、建议；
（八）对现行法律、法规、规章中不完善的问题进行调查研究，并向有关部门反映意见；
（九）法律、法规、规章制的其他职责。

第二章　行政执法
第八条　行政机关实施行政执法行为，应当做好合法、公正，适当、准确、及时。
第九条　行政机关制定规范性文件，不得超越法定权限，不得与法律、法规、规章相抵触。
第十条　行政机关依照法律、法规、规章规定委托其他组织实施行政执法委托书，明确委托的事项、权限和期限。
受委托组织必须在委托权限范围内，以委托机关的名义实施行政执法行为。受委托的组织不得再行委托其他组织或个人实施行政执法行为。委托机关对受委托组织实施行政执法行为进行监督，并对该行为的后果承担责任。
第十一条　法律、法规、规章规定需由两个或者两个以上的行政机关协调实施行政执法行为的，主管行政机关应当主动同有关行政机关联系；有关行政机关应当依照法定职责协同实施有关行政执法行为。
第十二条　行政机关应当依法建立健全执法人员的培训制度，定期对行政执法人员进行法律业务培训、考核。
第十三条　行政机关应当建立对行政执法人员的培训制度，定期对行政执法人员进行法律业务培训、考核。
行政机关新录用、调入的行政执法人员必须接受有关法律知识和转知识培训，经考试，考核合格后，方可上岗从事行政执法工作。
第十四条　行政执法人员必须具有良好的政治业务素质和职业道德，身体健康，具有胜任工作的文化知识和法律知识。
曾因犯罪受过刑事处罚或曾被开除公职的人员及其他不适宜做行政执法工作的人员，不得从事行政执法工作。
第十五条　行政执法人员必须做到：
（一）遵守法律、法规、规章，执行党和国家的方针、政策；
（二）忠于职守，尽职尽责；
（三）清正廉洁，秉公办事；
（四）自觉接受监督；
（五）保守国家机密。
第十六条　行政机关应当把负责组织实施法律、法规、规章的执法责任逐级分解落实到所属执法机构和执法人员。
第十七条　行政机关应当有计划地记性所负责组织实施的法律、法规、规章的宣传工作，通过各种方式对公民、法人和其他组织进行经常性的法制宣传教育。
第十八条　行政机关应当依照有关法律、法规、规章的规定，指导行政管理相对人的活动，并向其提供有关法律咨询和服务。
第十九条　行政机关在执法检查或调查时，行政执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件。
行政执法人员必须使用国家、省统一规定的行政执法证件；国家、省没有统一规定的，必须使用青岛市人民政府统一规定的行政执法证件。
行政执法人员与当事人有利害关系的，应当同意。
第二十条　行政机关应当依法建立健全行政执法程序和配套制度。
行政执法的程序应当公开。
第二十一条　行政机关的具体行政行为，应当符合下列要求：
（一）符合法定职权；
（二）事实清楚，证据确实、充分；
（三）适用法律正确；
（四）符合法定程序；
（五）公正、适当；
（六）法律文书规范。
第二十二条　行政机关对公民、法人或者其他组织的下列申请事项，应当在规定的期限内几时进行审查并作出决定；
（一）申请行政机关颁发许可证和执照的；
（二）申请行政机关履行保护人身权、财产权法定职责的；
（三）申请行政机关依法发给抚恤金的；
（四）法律、法规、规章制定的其他申请事项。
第二十三条　行政机关向公民、法人或者其他组织收费，必须按规定程序经审核批准，取得行政性事业收费许可证后方可进行，并使用国家规定统一印制的收费票据。
第二十四条　行政机关实施行政处罚、行政强制措施，必须严格按照法律、法规、规章规定进行。
行政机关不得规定罚没指标，不得将罚没收入与行政机关的奖金和经费挂钩。
第二十五条　行政机关不得违法要求公民，法人和其他组织履行义务。
第二十六条　行政机关在查处行政违法案件时，发现违法行为构成犯罪的，应当将案件及时移送司法机关处理，不得以行政处罚代替刑事处罚。
第二十七条　行政机关应当建设行政执法文书档案，建立健全行政执法档案管理制度。
第二十八条　行政机关作出具体行政行为时，应当依法告知当事人具有的要求举行听证及复议、诉讼、申诉等权利。
第二十九条　行政机关的具体行政行为违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应当依法赔偿。

第三章　行政执法监督
第三十条　行政机关应当建立和完善行政执法监督机制，加强对行政执法活动的监督检查。
第三十一条　行政执法监督的主要内容；
（一）行政执法主体的合法性；
（二）行政执法行为的合法性、适当性；
（三）行政机关贯彻执法法律、法规、规章的其他情况。
第三十二条　行政执法监督工作实行下列制度；
（一）行政执法检查、考核制度；
（二）行政执法情况报告，统计制度；
（三）规范性文件、重大行政处罚和委托执法备案制度；
（四）重大行政处罚案件审核制度；
（五）行政执法证件管理制度；
（六）行政执法监督员制度；
（七）法律、法规、规章规定的其他监督制度。
第三十三条　行政机关应当根据行政执法的实际情况，有计划地开展行政执法检查工作，几时发现和纠正执法中存在的问题。
第三十四条　法律、法规、规章颁布实施一年后的第一个月内，负责组织实施的行政机关应当将贯彻实施情况书面报告同级人民政府。
第三十五条　行政机关制定的规范性文件，应当在发布之日起10日内按下列规定报送备案：
（一）人民政府制定的规范性文件，应当报上一级人民政府备案；
（二）人民政府工作部门制定的规范性文件，应当报同级人民政府和上一级业务主管部门备案。
两个以上行政机关共同制定的规范性文，由主管的机关报送备案。
第三十六条　行政机关应当根据法律、法规、规章规定，及时清理自行制定发布的规范性文件，需要修改或废止的，应该明令予以修改或废止。
第三十七条　行政机关的下列行政处罚行为，应当在作出行政处罚决定之日起10日内按照第三十五条规定的报送关系报上一级行政机关备案；
（一）责令企业停产停业的；
（二）吊销许可证和营业执照的；
（三）罚款、没收财物数额较大的
（四）其他有重大影响的行政处罚行为。
第三十八条　行政机关依法委托其他组织执法的，应当在行政执法委托书生效之日起10日内按照第三十五条第一款规定的报送关系报上一级行政机关备案；
第三十九条　行政机关审理重大行政处罚案件，在作出行政处理决定前，应当由专门机构对审理意见及有关材料进行审核。重大行政处罚案件的标准由该行政机关根据实际情况确定。
第四十条　行政机关应当建立健全行政执法统计制度，按规定向上一级行政机关报送有关统计资料。
第四十一条　市和各市、区人民政府设行政执法监督员，行政执法监督员在职权范围内对行政执法活动实施监督检查。
第四十二条　行政机关应当根据有关规定建立行政执法证件管理制度，加强对证件发放、使用的监督。
第四十三条　行政机关应当对所属行政执法机构和行政执法人员执行行政执法责任制的情况进行考核，考核工作应当纳入单位目标责任考核和公务员考核范围。
第四十四条　政府的法制工作机构在行政执法监督检查时，发现行政机关的行政行为有下列情形之一的，可以通知其限期改正；逾期不改正的，可以提请同级人民政府作出处理决定：
（一）制定的规范性文件违反法律、法规、规章规定的；
（二）违法设立行政执法机构和委托其他组织、个人执法的；
（三）实施行政处罚、行政强制措施违法或者明显不当的；
（四）拒绝或者拖延履行法定职责的；
（五）其他行政违法行为。
第四十五条　人民政府所属工作部门在行政执法中因对法律、法规、规章的理解不一致而发生争议的，由本级人民政府法制工作机构协调解决；协调不成的，由法制工作机构提出处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
第四十六条　行政机关应当自觉接受社会监督，对涉及行政违法行为的举报、投诉应当及时处理。

第四章　奖惩
第四十七条　有下列情形之一的，由人民政府或有关部门给予表彰、奖励：
（一）贯彻实施法律、法规、规章成绩突出的；
（二）查处行政违法案件有突出贡献的；
（三）行政执法监督工作成绩显著的。
第四十八条　有下列情形之一的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，违法追究刑事责任：
（一）在行政执法中玩忽职守的；
（二）在行政执法中滥用职权的；
（三）对举报、控告、申请行政复议及提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织打击报复的；
（四）在行政执法中有循私枉法、贪污受贿行为的；
（五）其他违法行为职权有故意或重大过失行为的。

第五章　附则
第四十九条　本规定具体执行中的问题，由青岛市人民政府法制局负责解释。
第五十条　本规定自1996年10月1日起施行。1988年12月26日发布的《青岛市人民政府关于加强行政执法的试行规定》同时废止。



1996年9月24日