读《中国古代司法制度史》/冷必元

作者:法律资料网 时间:2024-05-23 23:54:45   浏览:8372   来源:法律资料网
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读《中国古代司法制度史》(原载《求索》2006年第5期)

冷必元
(湖南工业大学法学院、湖南醒龙律师事务所)




我国古代司法制度史源远流长,根据确切的史料记载,其源头可追溯到尧舜时期。几千年的社会光阴沿着黄河长江缓缓流逝,但它同时也留下了人类社会世代遗继的司法制度。然而,“世易时移,变法宜矣”,变化的不光是法律,还有法律得以实现的承载机体——司法制度;时代流变,司法制度无时无刻不在发生着量变或质变,时间淘汰了司法制度,时间留下了司法制度,时间改变了司法制度,时间也充实了司法制度。因此,时间的长河把历史上零零总总的司法制度编制成了一张千头万绪的罗网,它的整体构架呈现出一派纷繁芜杂茫无头绪的“荒芜”之景。这就形成了司法制度史研究的困难。面对历史以来杂乱无章的司法制度,研究者往往如同置身荒无人烟的沙漠,辩不清了东南西北,甚至也迷失了自己。
正因为适当的研究路径难以发现,以往的法史学研究都基本上遵循着一个相同套路,那就是绝对以时间为经,跟着历史的轨迹亦步亦趋,比如在西周出现过那些史料,马上就把西周的所有相关史料平铺直叙记录下来,作为一个章节,再如在秦汉出现过那些相关史料,又马上把秦汉的所有相关史料一条不漏记录下来,作为一个章节。最终的结果却是,当读者在秦汉部分发现了与西周相关的史料,又不得不掉转车头回来寻找西周。如此几经往复,前后不相衔接的繁杂史料使读者如坠五里雾中,怨烦之感油然而生,本来丰富多采的法史学顿时变得如同嚼蜡,索然无味。
然而,就我国法史学者张兆凯教授最近编著的《中国古代司法制度史》一书来看,它的确非常巧妙地找到了属于自己的研究路径,避免了陈旧研究方法带来的流弊。
《中国古代司法制度史》扬弃了传统的史学著作编排体系,不再绝对以时间为经,而是把整部著作概括为五个方面内容,即司法机构与职官演变史、诉讼制度演变史、审判制度演变史、监狱制度演变史和监察制度演变史,从而列出五个专题,再分别进行专题研究。这有点类似于军事上“分化瓦解、各个击破”的战术思想。
采用这一编排体系后,整个研究路径顿时变得丁卯分明,研究者就不再是茫无目的地罗列历史,五个靶子已经竖起来了,余下的只需有选择性地将相关箭矢发射到各个靶心;研究者确立了自己的中心,就可以围绕中心有针对性地研究开发,而不再是面对成千上万的文物古籍而盲目借引或不知所措。不仅如此,采用这一研究策略后,读者也消除了读法史著作时索然寡味的干涩感觉,能一口气将整本书读到底。
《中国古代司法制度史》的编排体系为作者的研究打开了思路,作者紧紧抓住司法制度的这五个向度,就好比军事家掌握了有利的地形,从而形成了“居高临下,势如破竹”的写作优势。当然,作者的这种写作优势一经读者阅读,又顺理成章的演化成了读者的阅读优势。




诉讼法研究中存在着一个争论不休的议题:诉讼活动追求的到底是法律真实还是事实真实?法律真实即是程序真实,事实真实即是实体真实。现在法学界特别是外国法学界一般认为法律追求的应是程序真实,而非实体真实。但就法史学研究而言,其追求的绝不仅是“程序真实”,遵照通常的研究步骤按部就班地进行操作不是法史学研究的目的,法史学研究的目的在于发现“实体真实”,还历史以本来面目,在史实中找出历史规律。所以,史之研究,最重考证。历史的重现是史料的重现,史料是历史的生命之源。正由于此,《中国古代司法制度史》坚持了考证的研究方法,步步以史料为基,层层以史料为垒,构筑起了一座司法制度史大厦。
《中国古代司法制度史》对史料的重视不是个别的,而是普遍的,不是片面的,而是全面的,不是肤浅的,而是深刻的,重视史料的指导思想一以贯之地融化在整部著作中。通观全文,略言之,作者对史料“忠贞不渝”的专注情感主要体现在以下三个方面:
其一,重视史料来源的真实性。从全书考察,作者极少转引证据,而是直接引经据典,查考古籍文献,尽量掌握第一手资料,保证史料来源的真实可信。不仅如此,在一些地方,作者还用心良苦地对证据的真实性作了充分合理的证明,比如在采用《史记•夏本纪》之前,作者推证道:“就像我们在甲骨文发现后,对司马迁《殷本纪》的记载没有任何怀疑一样,我们也没有理由怀疑尚未发现其文字的《史记•夏本纪》记载的真实性。”寥寥数语,使读者对证据的真实、文章的真理更加深信不疑。这也正反映了作者一向治学严谨、考证精细的学风。
其二,重视史料的合理引用。作者对证据的引用相当考究,务求证据在文章中引用得恰如其分、恰倒好处,而绝不是见证即引、滥竽充数。甚至作者并不满足于引证的恰当程度,某些证据还使文章妙趣横生、增色不少,比如为了说明廷尉位尊权重,作者引用了《汉书》中的一段话:“下邳翟公为廷尉,宾客填门,及罢,门外可设雀罗。后复为廷尉,乃置其门曰:一死一生,乃知交情,一贵一贱,交情乃见,一贫一富,方知交态。”生动的引用使文章更加和谐轻快,熠熠生辉。
其三,重视史料基础上的发挥。引用证据是为了说明事理、陈述见解,所以,作者并不是单纯地搬移史料,而总是站在史料之上,阐述理由,叙说观点。如作者在引用《周礼•秋官•大司寇》的相关史料后,得出了《周礼》“处刑严酷、动辄诛杀”的特点,而且还进一步推论出另一重要结论:“周代一方面宣传德主刑辅的思想,但对违反《周礼》规定的行为,则不稍加宽恤。可见周朝的所谓‘德治’与严法是互为补充或相为表里的,并不存在谁主谁辅的问题”。又比如当作者在考证到夏的监狱叫做夏台,而“夏台亦叫钧台。《竹书纪年》云夏启元年大飨诸侯于钧台”时,提出了一个让人眼前一亮的新问题:“既然是宴会之所,怎么就成了监狱呢?”作者就此问题又作了进一步的发挥:“可不可以认为夏台当时并不是监狱,桀只是临时性的将汤软禁于夏台。后则由于汤的显赫,人们就将夏台作为监狱的一种代称了。”
在《中国古代司法制度史》一书特别是其中张兆凯教授所著的第一和第四章中,诸多史料证据,作者总是信手拈来,前后紧密衔接,给人一气呵成之感。启卷开章,一阵远古的清风夹着原汁原味的周礼秦律幽香扑面而至,既不轻浮虚华,也不干瘪枯燥,理在据在,娓娓道来,犹如一场底蕴深藏辞章外表因而别开生面的演说;读者婉若身临古境,那手执三尺、口含天宪的司法官吏就近在眼前,那整饬邦国、纠审犯罪的一次次司法活动就近在自己身边。从此也可以看出,在作者的知识体系中,已彻底打通了法学和史学之间的界限,研究法也即是在研究史,研究史也即在研究法,法与史融会贯通,水乳交融,盈盈相契,收发自如,展示了极其深厚的法学和史学功底。




“先阵后战,兵法之常;运用之妙,存乎一心”,《中国古代司法制度史》写作的成功,首先在于作者排出了一个“五行阵”:官置、诉讼、审判、监狱、监察,五个方面前后相继,俯仰和合,因而章法严整,井然有序。“五行阵”的排列,主要在于它的高屋建瓴,树立了五个研究目标,研究活动就具有了针对性,有针对性地寻找资料,有针对性地演绎推理,有针对性地陈述发挥,使整个写作进路显得得心应手,条分缕析。
《中国古代司法制度史》成功的另一方面在于作者对待历史的严肃态度,翔实占有史料,精细研究史料,慎重陈述史料,独到发挥史料,一言一行,皆在史中。历史是已然的事实,司法制度史也不例外,任何对司法制度史没有根据的想象和猜测,都是对已然的虚构。《中国古代司法制度史》以史为本,刨根究底,其研究成果值得信赖。
专题研究方法、考证研究方法,是支撑起《中国古代司法制度史》的两大脊梁。在两大研究方法指导下,作者构建了《中国古代司法制度史》这座金碧辉煌的理论豪宅。然而,“高下相倾、长短相随”,从事物相对而生的矛盾性中,我们还可以看出,两大研究方法既为《中国古代司法制度史》赢得了理论身价,但同时又暗含了两个理论上的隐忧。
就专题研究方法而言,官置、诉讼、审判、监狱、监察,五个方面虽然是条理清楚,层次分明,但是,五个方面间到底存在怎样的内在关系呢?由于专题研究方法本身的限制,这是《中国古代司法制度史》不能完全回答的问题,纵使有所回答,也总会使文章显得繁复冗长,拖泥带水。
再就考证研究方法而言,对史料的严格要求,慎之又慎,也会在一定程度上抑制写作者的想象空间。在历史资料中爬行,战战兢兢,如覆深渊,如履薄冰,太重视考证的研究方法很难说不会影响到本应该不断增强的理论研究上的冒险精神。这也是为什么本书的个别地方总让人产生意犹未尽之感的重要原因。
当然,这两个研究上的缺陷也并非《中国古代司法制度史》所固有,因为它原生于专题研究方法、考证研究方法本身天生的缺陷,只要采用了这一方法,这些缺陷必然会附随而生。而一如本评论所言,事实上,这两大研究方法的确是最适合于中国古代司法制度史研究的捷径,在看来如此杂乱无章的历史中,想为中国司法制度史理出顺序,划分界限,便不能找到其他更为便捷的研究方法。“两利相权取其重,两害相权取其轻”,利害权衡,理智地选取了这两个研究方法。所以,从这个意义上讲,这一研究缺陷正并非是《中国古代司法制度史》的缺陷,而恰恰可以说是《中国古代司法制度史》研究优越性的体现。
著名法学家邱兴隆提出了“批判的资格”问题,其实,提议者的言下还隐含了另一个问题:被批判的资格。批判绝不是对被批判者的简单否定,而恰恰是肯定了被批判者具有被批判的资格,是对被批判者在理性目光审视下的充分肯定。作为第一部系统研究中国古代司法制度史的著作,《中国古代司法制度史》也许还会存在其他的缺陷,由于本文单纯从其研究方法着手进行评论,所以,其他方面的优劣不是本文所品头论足的范围;但是,可以肯定的是,除本文外,《中国古代司法制度史》还必然会受到更多理性思维的关注和批判,因为每一部有价值的著作都必然会在历史的长流中不由自主地接受自己被批判的资格,那也是社会大众对它的认同,是社会大众给予它的合理的名份。

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最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》

最高人民法院


最高人民法院公告

  《最高人民法院〈关于审理企业破产案件若干问题的规定〉》已于2002年7月18日由最高人民法院审判委员会第1232次会议通过。现予公布,自2002年9月1日起施行。

最高人民法院

2002年7月30日


最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》

(2002年7月18日最高人民法院审判委员会第1232次会议通过)

法释〔2002〕23号

  为正确适用《中华人民共和国企业破产法(试行)》(以下简称企业破产法)、《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称民事诉讼法),规范对企业破产案件的审理,结合人民法院审理企业破产案件的实际情况,特制定以下规定。

  一、关于企业破产案件管辖

  第一条企业破产案件由债务人住所地人民法院管辖。债务人住所地指债务人的主要办事机构所在地。债务人无办事机构的,由其注册地人民法院管辖。

  第二条基层人民法院一般管辖县、县级市或者区的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件;

  中级人民法院一般管辖地区、地级市(含本级)以上的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件;

  纳入国家计划调整的企业破产案件,由中级人民法院管辖。

  第三条上级人民法院审理下级人民法院管辖的企业破产案件,或者将本院管辖的企业破产案件移交下级人民法院审理,以及下级人民法院需要将自己管辖的企业破产案件交由上级人民法院审理的,依照民事诉讼法第三十九条的规定办理;省、自治区、直辖市范围内因特殊情况需对个别企业破产案件的地域管辖作调整的,须经共同上级人民法院批准。

  二、关于破产申请与受理

  第四条申请(被申请)破产的债务人应当具备法人资格,不具备法人资格的企业、个体工商户、合伙组织、农村承包经营户不具备破产主体资格。

  第五条国有企业向人民法院申请破产时,应当提交其上级主管部门同意其破产的文件;其他企业应当提供其开办人或者股东会议决定企业破产的文件。

  第六条债务人申请破产,应当向人民法院提交下列材料:

  (一)书面破产申请;

  (二)企业主体资格证明;

  (三)企业法定代表人与主要负责人名单;

  (四)企业职工情况和安置预案;

  (五)企业亏损情况的书面说明,并附审计报告;

  (六)企业至破产申请日的资产状况明细表,包括有形资产、无形资产和企业投资情况等;

  (七)企业在金融机构开设帐户的详细情况,包括开户审批材料、帐号、资金等;

  (八)企业债权情况表,列明企业的债务人名称、住所、债务数额、发生时间和催讨偿还情况;

  (九)企业债务情况表,列明企业的债权人名称、住所、债权数额、发生时间;

  (十)企业涉及的担保情况;

  (十一)企业已发生的诉讼情况;

  (十二)人民法院认为应当提交的其他材料。

  第七条债权人申请债务人破产,应当向人民法院提交下列材料:

  (一)债权发生的事实与证据;

  (二)债权性质、数额、有无担保,并附证据;

  (三)债务人不能清偿到期债务的证据。

  第八条债权人申请债务人破产,人民法院可以通知债务人核对以下情况:

  (一)债权的真实性;

  (二)债权在债务人不能偿还的到期债务中所占的比例;

  (三)债务人是否存在不能清偿到期债务的情况。

  第九条债权人申请债务人破产,债务人对债权人的债权提出异议,人民法院认为异议成立的,应当告知债权人先行提起民事诉讼。破产申请不予受理。

  第十条人民法院收到破产申请后,应当在七日内决定是否立案;破产申请人提交的材料需要更正、补充的,人民法院可以责令申请人限期更正、补充。按期更正、补充材料的,人民法院自收到更正补充材料之日起七日内决定是否立案;未按期更正、补充的,视为撤回申请。

  人民法院决定受理企业破产案件的,应当制作案件受理通知书,并送达申请人和债务人。通知书作出时间为破产案件受理时间。

  第十一条在人民法院决定受理企业破产案件前,破产申请人可以请求撤回破产申请。

  人民法院准许申请人撤回破产申请的,在撤回破产申请之前已经支出的费用由破产申请人承担。

  第十二条人民法院经审查发现有下列情况的,破产申请不予受理:

  (一)债务人有隐匿、转移财产等行为,为了逃避债务而申请破产的;

  (二)债权人借破产申请毁损债务人商业信誉,意图损害公平竞争的。

  第十三条人民法院对破产申请不予受理的,应当作出裁定。

  破产申请人对不予受理破产申请的裁定不服的,可以在裁定送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。

  第十四条人民法院受理企业破产案件后,发现不符合法律规定的受理条件或者有本规定第十二条所列情形的,应当裁定驳回破产申请。

  人民法院受理债务人的破产申请后,发现债务人巨额财产下落不明且不能合理解释财产去向的,应当裁定驳回破产申请。

  破产申请人对驳回破产申请的裁定不服的,可以在裁定送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。

  第十五条人民法院决定受理企业破产案件后,应当组成合议庭,并在十日内完成下列工作:

  (一)将合议庭组成人员情况书面通知破产申请人和被申请人,并在法院公告栏张贴企业破产受理公告。公告内容应当写明:破产申请受理时间、债务人名称,申报债权的期限、地点和逾期未申报债权的法律后果、第一次债权人会议召开的日期、地点;

  (二)在债务人企业发布公告,要求保护好企业财产,不得擅自处理企业的帐册、文书、资料、印章,不得隐匿、私分、转让、出售企业财产;

  (三)通知债务人立即停止清偿债务,非经人民法院许可不得支付任何费用;

  (四)通知债务人的开户银行停止债务人的结算活动,并不得扣划债务人款项抵扣债务。但经人民法院依法许可的除外。

  第十六条人民法院受理债权人提出的企业破产案件后,应当通知债务人在十五日内向人民法院提交有关会计报表、债权债务清册、企业资产清册以及人民法院认为应当提交的资料。

  第十七条人民法院受理企业破产案件后,除应当按照企业破产法第九条的规定通知已知的债权人外,还应当于三十日内在国家、地方有影响的报纸上刊登公告,公告内容同第十五条第(一)项的规定。

  第十八条人民法院受理企业破产案件后,除可以随即进行破产宣告成立清算组的外,在企业原管理组织不能正常履行管理职责的情况下,可以成立企业监管组。企业监管组成员从企业上级主管部门或者股东会议代表、企业原管理人员、主要债权人中产生,也可以聘请会计师、律师等中介机构参加。企业监管组主要负责处理以下事务:

  (一)清点、保管企业财产;

  (二)核查企业债权;

  (三)为企业利益而进行的必要的经营活动;

  (四)支付人民法院许可的必要支出;

  (五)人民法院许可的其他工作。

  企业监管组向人民法院负责,接受人民法院的指导、监督。

  第十九条人民法院受理企业破产案件后,以债务人为原告的其他民事纠纷案件尚在一审程序的,受诉人民法院应当将案件移送受理破产案件的人民法院;案件已进行到二审程序的,受诉人民法院应当继续审理。

  第二十条人民法院受理企业破产案件后,对债务人财产的其他民事执行程序应当中止。

  以债务人为被告的其他债务纠纷案件,根据下列不同情况分别处理:

  (一)已经审结但未执行完毕的,应当中止执行,由债权人凭生效的法律文书向受理破产案件的人民法院申报债权。

  (二)尚未审结且无其他被告和无独立请求权的第三人的,应当中止诉讼,由债权人向受理破产案件的人民法院申报债权。在企业被宣告破产后,终结诉讼。

  (三)尚未审结并有其他被告或者无独立请求权的第三人的,应当中止诉讼,由债权人向受理破产案件的人民法院申报债权。待破产程序终结后,恢复审理。

  (四)债务人系从债务人的债务纠纷案件继续审理。

  三、关于债权申报

  第二十一条债权人申报债权应当提交债权证明和合法有效的身份证明;代理申报人应当提交委托人的有效身份证明、授权委托书和债权证明。

  申报的债权有财产担保的,应当提交证明财产担保的证据。

  第二十二条人民法院在登记申报的债权时,应当记明债权人名称、住所、开户银行、申报债权数额、申报债权的证据、财产担保情况、申报时间、联系方式以及其他必要的情况。

  已经成立清算组的,由清算组进行上述债权登记工作。

  第二十三条连带债务人之一或者数人破产的,债权人可就全部债权向该债务人或者各债务人行使权利,申报债权。债权人未申报债权的,其他连带债务人可就将来可能承担的债务申报债权。

  第二十四条债权人虽未在法定期间申报债权,但有民事诉讼法第七十六条规定情形的,在破产财产分配前可向清算组申报债权。清算组负责审查其申报的债权,并由人民法院审查确定。债权人会议对人民法院同意该债权人参加破产财产分配有异议的,可以向人民法院申请复议。

  四、关于破产和解与破产企业整顿

  第二十五条人民法院受理企业破产案件后,在破产程序终结前,债务人可以向人民法院申请和解。人民法院在破产案件审理过程中,可以根据债权人、债务人具体情况向双方提出和解建议。

  人民法院作出破产宣告裁定前,债权人会议与债务人达成和解协议并经人民法院裁定认可的,由人民法院发布公告,中止破产程序。

  人民法院作出破产宣告裁定后,债权人会议与债务人达成和解协议并经人民法院裁定认可,由人民法院裁定中止执行破产宣告裁定,并公告中止破产程序。

  第二十六条债务人不按和解协议规定的内容清偿全部债务的,相关债权人可以申请人民法院强制执行。

  第二十七条债务人不履行或者不能履行和解协议的,经债权人申请,人民法院应当裁定恢复破产程序。和解协议系在破产宣告前达成的,人民法院应当在裁定恢复破产程序的同时裁定宣告债务人破产。

  第二十八条企业由债权人申请破产的,如被申请破产的企业系国有企业,依照企业破产法第四章的规定,其上级主管部门可以申请对该企业进行整顿。整顿申请应当在债务人被宣告破产前提出。

  企业无上级主管部门的,企业股东会议可以通过决议并以股东会议名义申请对企业进行整顿。整顿工作由股东会议指定人员负责。

  第二十九条企业整顿期间,企业的上级主管部门或者负责实施整顿方案的人员应当定期向债权人会议和人民法院报告整顿情况、和解协议执行情况。

  第三十条企业整顿期间,对于债务人财产的执行仍适用企业破产法第十一条的规定。

  五、关于破产宣告

  第三十一条企业破产法第三条第一款规定的“不能清偿到期债务”是指:

  (一)债务的履行期限已届满;

  (二)债务人明显缺乏清偿债务的能力。

  债务人停止清偿到期债务并呈连续状态,如无相反证据,可推定为“不能清偿到期债务”。

  第三十二条人民法院受理债务人破产案件后,有下列情形之一的,应当裁定宣告债务人破产:

  (一)债务人不能清偿债务且与债权人不能达成和解协议的;

  (二)债务人不履行或者不能履行和解协议的;

  (三)债务人在整顿期间有企业破产法第二十一条规定情形的;

  (四)债务人在整顿期满后有企业破产法第二十二条第二款规定情形的。

  宣告债务人破产应当公开进行。由债权人提出破产申请的,破产宣告时应当通知债务人到庭。

  第三十三条债务人自破产宣告之日起停止生产经营活动。为债权人利益确有必要继续生产经营的,须经人民法院许可。

  第三十四条人民法院宣告债务人破产后,应当通知债务人的开户银行,限定其银行帐户只能由清算组使用。人民法院通知开户银行时应当附破产宣告裁定书。

  第三十五条人民法院裁定宣告债务人破产后应当发布公告,公告内容包括债务人亏损情况、资产负债状况、破产宣告时间、破产宣告理由和法律依据以及对债务人的财产、帐册、文书、资料和印章的保护等内容。

  第三十六条破产宣告后,破产企业的财产在其他民事诉讼程序中被查封、扣押、冻结的,受理破产案件的人民法院应当立即通知采取查封、扣押、冻结措施的人民法院予以解除,并向受理破产案件的人民法院办理移交手续。

  第三十七条企业被宣告破产后,人民法院应当指定必要的留守人员。破产企业的法定代表人、财会、财产保管人员必须留守。

  第三十八条破产宣告后,债权人或者债务人对破产宣告有异议的,可以在人民法院宣告企业破产之日起十日内,向上一级人民法院申诉。上一级人民法院应当组成合议庭进行审理,并在三十日内作出裁定。

  六、关于债权人会议

  第三十九条债权人会议由申报债权的债权人组成。

  债权人会议主席由人民法院在有表决权的债权人中指定。必要时,人民法院可以指定多名债权人会议主席,成立债权人会议主席委员会。

  少数债权人拒绝参加债权人会议,不影响会议的召开。但债权人会议不得作出剥夺其对破产财产受偿的机会或者不利于其受偿的决议。

  第四十条第一次债权人会议应当在人民法院受理破产案件公告三个月期满后召开。除债务人的财产不足以支付破产费用,破产程序提前终结外,不得以一般债权的清偿率为零为理由取消债权人会议。

  第四十一条第一次债权人会议由人民法院召集并主持。人民法院除完成本规定第十七条确定的工作外,还应当做好以下准备工作:

  (一)拟订第一次债权人会议议程;

  (二)向债务人的法定代表人或者负责人发出通知,要求其必须到会;

  (三)向债务人的上级主管部门、开办人或者股东会议代表发出通知,要求其派员列席会议;

  (四)通知破产清算组成员列席会议;

  (五)通知审计、评估人员参加会议;

  (六)需要提前准备的其他工作。

  第四十二条债权人会议一般包括以下内容:

  (一)宣布债权人会议职权和其他有关事项;

  (二)宣布债权人资格审查结果;

  (三)指定并宣布债权人会议主席;

  (四)安排债务人法定代表人或者负责人接受债权人询问;

  (五)由清算组通报债务人的生产经营、财产、债务情况并作清算工作报告和提出财产处理方案及分配方案;

  (六)讨论并审查债权的证明材料、债权的财产担保情况及数额、讨论通过和解协议、审阅清算组的清算报告、讨论通过破产财产的处理方案与分配方案等。讨论内容应当记明笔录。债权人对人民法院或者清算组登记的债权提出异议的,人民法院应当及时审查并作出裁定;

  (七)根据讨论情况,依照企业破产法第十六条的规定进行表决。

  以上第(五)至(七)项议程内的工作在本次债权人会议上无法完成的,交由下次债权人会议继续进行。

  第四十三条债权人认为债权人会议决议违反法律规定或者侵害其合法权益的,可以在债权人会议作出决议后七日内向人民法院提出,由人民法院依法裁定。

  第四十四条清算组财产分配方案经债权人会议两次讨论未获通过的,由人民法院依法裁定。

  对前款裁定,占无财产担保债权总额半数以上债权的债权人有异议的,可以在人民法院作出裁定之日起十日内向上一级人民法院申诉。上一级人民法院应当组成合议庭进行审理,并在三十日内作出裁定。

  第四十五条债权人可以委托代理人出席债权人会议,并可以授权代理人行使表决权。代理人应当向人民法院或者债权人会议主席提交授权委托书。

  第四十六条第一次债权人会议后又召开债权人会议的,债权人会议主席应当在发出会议通知前三日报告人民法院,并由会议召集人在开会前十五日将会议时间、地点、内容、目的等事项通知债权人。

  七、关于清算组

  第四十七条人民法院应当自裁定宣告企业破产之日起十五日内成立清算组。

  第四十八条清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生,也可以从政府财政、工商管理、计委、经委、审计、税务、物价、劳动、社会保险、土地管理、国有资产管理、人事等部门中指定。人民银行分(支)行可以按照有关规定派人参加清算组。

  第四十九条清算组经人民法院同意可以聘请破产清算机构、律师事务所、会计事务所等中介机构承担一定的破产清算工作。中介机构就清算工作向清算组负责。

  第五十条清算组的主要职责是:

  (一)接管破产企业。向破产企业原法定代表人及留守人员接收原登记造册的资产明细表、有形资产清册,接管所有财产、帐册、文书档案、印章、证照和有关资料。破产宣告前成立企业监管组的,由企业监管组和企业原法定代表人向清算组进行移交;

  (二)清理破产企业财产,编制财产明细表和资产负债表,编制债权债务清册,组织破产财产的评估、拍卖、变现;

  (三)回收破产企业的财产,向破产企业的债务人、财产持有人依法行使财产权利;

  (四)管理、处分破产财产,决定是否履行合同和在清算范围内进行经营活动。确认别除权、抵销权、取回权;

  (五)进行破产财产的委托评估、拍卖及其他变现工作;

  (六)依法提出并执行破产财产处理和分配方案;

  (七)提交清算报告;

  (八)代表破产企业参加诉讼和仲裁活动;

  (九)办理企业注销登记等破产终结事宜;

  (十)完成人民法院依法指定的其他事项。

  第五十一条清算组对人民法院负责并且报告工作,接受人民法院的监督。人民法院应当及时指导清算组的工作,明确清算组的职权与责任,帮助清算组拟订工作计划,听取清算组汇报工作。

  清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的,人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。

  人民法院可以根据债权人的申请或者依职权更换不称职的清算组成员。

  第五十二条清算组应当列席债权人会议,接受债权人会议的询问。债权人有权查阅有关资料、询问有关事项;清算组的决定违背债权人利益的,债权人可以申请人民法院裁定撤销该决定。

  第五十三条清算组对破产财产应当及时登记、清理、审计、评估、变价。必要时,可以请求人民法院对破产企业财产进行保全。

  第五十四条清算组应当采取有效措施保护破产企业的财产。债务人的财产权利如不依法登记或者及时行使将丧失权利的,应当及时予以登记或者行使;对易损、易腐、跌价或者保管费用较高的财产应当及时变卖。

  八、关于破产债权

  第五十五条下列债权属于破产债权:

  (一)破产宣告前发生的无财产担保的债权;

  (二)破产宣告前发生的虽有财产担保但是债权人放弃优先受偿的债权;

  (三)破产宣告前发生的虽有财产担保但是债权数额超过担保物价值部分的债权;

  (四)票据出票人被宣告破产,付款人或者承兑人不知其事实而向持票人付款或者承兑所产生的债权;

  (五)清算组解除合同,对方当事人依法或者依照合同约定产生的对债务人可以用货币计算的债权;

  (六)债务人的受托人在债务人破产后,为债务人的利益处理委托事务所发生的债权;

  (七)债务人发行债券形成的债权;

  (八)债务人的保证人代替债务人清偿债务后依法可以向债务人追偿的债权;

  (九)债务人的保证人按照《中华人民共和国担保法》第三十二条的规定预先行使追偿权而申报的债权;

  (十)债务人为保证人的,在破产宣告前已经被生效的法律文书确定承担的保证责任;

  (十一)债务人在破产宣告前因侵权、违约给他人造成财产损失而产生的赔偿责任。

  (十二)人民法院认可的其他债权。

  以上第(五)项债权以实际损失为计算原则。违约金不作为破产债权,定金不再适用定金罚则。

  第五十六条因企业破产解除劳动合同,劳动者依法或者依据劳动合同对企业享有的补偿金请求权,参照企业破产法第三十七条第二款第(一)项规定的顺序清偿。

  第五十七条债务人所欠非正式职工(含短期劳动工)的劳动报酬,参照企业破产法第三十七条第二款第(一)项规定的顺序清偿。

  第五十八条债务人所欠企业职工集资款,参照企业破产法第三十七条第二款第(一)项规定的顺序清偿。但对违反法律规定的高额利息部分不予保护。

  职工向企业的投资,不属于破产债权。

  第五十九条债务人退出联营应当对该联营企业的债务承担责任的,联营企业的债权人对该债务人享有的债权属于破产债权。

  第六十条与债务人互负债权债务的债权人可以向清算组请求行使抵销权,抵销权的行使应当具备以下条件:

  (一)债权人的债权已经得到确认;

  (二)主张抵销的债权债务均发生在破产宣告之前。

  经确认的破产债权可以转让。受让人以受让的债权抵销其所欠债务人债务的,人民法院不予支持。

  第六十一条下列债权不属于破产债权:

  (一)行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用;

  (二)人民法院受理破产案件后债务人未支付应付款项的滞纳金,包括债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金;

  (三)破产宣告后的债务利息;

  (四)债权人参加破产程序所支出的费用;

  (五)破产企业的股权、股票持有人在股权、股票上的权利;

  (六)破产财产分配开始后向清算组申报的债权;

  (七)超过诉讼时效的债权;

  (八)债务人开办单位对债务人未收取的管理费、承包费。

  上述不属于破产债权的权利,人民法院或者清算组也应当对当事人的申报进行登记。

  第六十二条政府无偿拨付给债务人的资金不属于破产债权。但财政、扶贫、科技管理等行政部门通过签订合同,按有偿使用、定期归还原则发放的款项,可以作为破产债权。

  第六十三条债权人对清算组确认或者否认的债权有异议的,可以向清算组提出。债权人对清算组的处理仍有异议的,可以向人民法院提出。人民法院应当在查明事实的基础上依法作出裁决。

  九、关于破产财产

  第六十四条破产财产由下列财产构成:

  (一)债务人在破产宣告时所有的或者经营管理的全部财产;

  (二)债务人在破产宣告后至破产程序终结前取得的财产;

  (三)应当由债务人行使的其他财产权利。

  第六十五条债务人与他人共有的物、债权、知识产权等财产或者财产权,应当在破产清算中予以分割,债务人分割所得属于破产财产;不能分割的,应当就其应得部分转让,转让所得属于破产财产。

  第六十六条债务人的开办人注册资金投入不足的,应当由该开办人予以补足,补足部分属于破产财产。

  第六十七条企业破产前受让他人财产并依法取得所有权或者土地使用权的,即便未支付或者未完全支付对价,该财产仍属于破产财产。

  第六十八条债务人的财产被采取民事诉讼执行措施的,在受理破产案件后尚未执行的或者未执行完毕的剩余部分,在该企业被宣告破产后列入破产财产。因错误执行应当执行回转的财产,在执行回转后列入破产财产。

  第六十九条债务人依照法律规定取得代位求偿权的,依该代位求偿权享有的债权属于破产财产。

  第七十条债务人在被宣告破产时未到期的债权视为已到期,属于破产财产,但应当减去未到期的利息。

  第七十一条下列财产不属于破产财产:

  (一)债务人基于仓储、保管、加工承揽、委托交易、代销、借用、寄存、租赁等法律关系占有、使用的他人财产;

  (二)抵押物、留置物、出质物,但权利人放弃优先受偿权的或者优先偿付被担保债权剩余的部分除外;

  (三)担保物灭失后产生的保险金、补偿金、赔偿金等代位物;

  (四)依照法律规定存在优先权的财产,但权利人放弃优先受偿权或者优先偿付特定债权剩余的部分除外;

  (五)特定物买卖中,尚未转移占有但相对人已完全支付对价的特定物;

  (六)尚未办理产权证或者产权过户手续但已向买方交付的财产;

  (七)债务人在所有权保留买卖中尚未取得所有权的财产;

  (八)所有权专属于国家且不得转让的财产;

  (九)破产企业工会所有的财产。

  第七十二条本规定第七十一条第(一)项所列的财产,财产权利人有权取回。

  前款财产在破产宣告前已经毁损灭失的,财产权利人仅能以直接损失额为限申报债权;在破产宣告后因清算组的责任毁损灭失的,财产权利人有权获得等值赔偿。

  债务人转让上述财产获利的,财产权利人有权要求债务人等值赔偿。

  十、关于破产财产的收回、处理和变现

  第七十三条清算组应当向破产企业的债务人和财产持有人发出书面通知,要求债务人和财产持有人于限定的时间向清算组清偿债务或者交付财产。

  破产企业的债务人和财产持有人有异议的,应当在收到通知后的七日内提出,由人民法院作出裁定。

  破产企业的债务人和财产持有人在收到通知后既不向清算组清偿债务或者交付财产,又没有正当理由不在规定的异议期内提出异议的,由清算组向人民法院提出申请,经人民法院裁定后强制执行;

  破产企业在境外的财产,由清算组予以收回。

  第七十四条债务人享有的债权,其诉讼时效自人民法院受理债务人的破产申请之日起,适用《中华人民共和国民法通则》第一百四十条关于诉讼时效中断的规定。债务人与债权人达成和解协议,中止破产程序的,诉讼时效自人民法院中止破产程序裁定之日起重新计算。

  第七十五条经人民法院同意,清算组可以聘用律师或者其他中介机构的人员追收债权。

  第七十六条债务人设立的分支机构和没有法人资格的全资机构的财产,应当一并纳入破产程序进行清理。

  第七十七条债务人在其开办的全资企业中的投资权益应当予以追收。

  全资企业资不抵债的,清算组停止追收。

  第七十八条债务人对外投资形成的股权及其收益应当予以追收。对该股权可以出售或者转让,出售、转让所得列入破产财产进行分配。

  股权价值为负值的,清算组停止追收。

  第七十九条债务人开办的全资企业,以及由其参股、控股的企业不能清偿到期债务,需要进行破产还债的,应当另行提出破产申请。

  第八十条清算组处理集体所有土地使用权时,应当遵守相关法律规定。未办理土地征用手续的集体所有土地使用权,应当在该集体范围内转让。

  第八十一条破产企业的职工住房,已经签订合同、交付房款,进行房改给个人的,不属于破产财产。未进行房改的,可由清算组向有关部门申请办理房改事项,向职工出售。按照国家规定不具备房改条件,或者职工在房改中不购买住房的,由清算组根据实际情况处理。

  第八十二条债务人的幼儿园、学校、医院等公益福利性设施,按国家有关规定处理,不作为破产财产分配。

  第八十三条处理破产财产前,可以确定有相应评估资质的评估机构对破产财产进行评估,债权人会议、清算组对破产财产的评估结论、评估费用有异议的,参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二十七条的规定处理。

  第八十四条债权人会议对破产财产的市场价格无异议的,经人民法院同意后,可以不进行评估。但是国有资产除外。

  第八十五条破产财产的变现应当以拍卖方式进行。由清算组负责委托有拍卖资格的拍卖机构进行拍卖。

  依法不得拍卖或者拍卖所得不足以支付拍卖所需费用的,不进行拍卖。

  前款不进行拍卖或者拍卖不成的破产财产,可以在破产分配时进行实物分配或者作价变卖。债权人对清算组在实物分配或者作价变卖中对破产财产的估价有异议的,可以请求人民法院进行审查。

  第八十六条破产财产中的成套设备,一般应当整体出售。

  第八十七条依法属于限制流通的破产财产,应当由国家指定的部门收购或者按照有关法律规定处理。

  十一、关于破产费用

  第八十八条破产费用包括:

  (一)破产财产的管理、变卖、分配所需要的费用;

  (二)破产案件的受理费;

  (三)债权人会议费用;

  (四)催收债务所需费用;

  (五)为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用。

  第八十九条人民法院受理企业破产案件可以按照《人民法院诉讼收费办法补充规定》预收案件受理费。

  破产宣告前发生的经人民法院认可的必要支出,从债务人财产中拨付。债务人财产不足以支付的,如系债权人申请破产的,由债权人支付。

  第九十条清算期间职工生活费、医疗费可以从破产财产中优先拨付。

  第九十一条破产费用可随时支付,破产财产不足以支付破产费用的,人民法院根据清算组的申请裁定终结破产程序。

  十二、关于破产财产的分配

  第九十二条破产财产分配方案经债权人会议通过后,由清算组负责执行。财产分配可以一次分配,也可以多次分配。

  第九十三条破产财产分配方案应当包括以下内容:

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完善行政诉讼,建设法治国家

魏君灿


内容摘要:
“依法治国,建设社会主义国家”是我国宪法确定的基本的治国方略,因此法治国家已经成为我国社会发展的重要目标和追求的理想的社会状态。在法治国家中,如何保障行政相对人的合法权益不受侵犯及保证行政机关依法行政、合理行政是一个重要的问题,也是行政诉讼制度着重需要解决的问题。笔者将从行政诉讼与法治国家的内在关系出发,深入分析我国行政诉讼对法治国家的作用、存在的不足之处及完善措施。
关键词:行政诉讼 法治国家
一、行政诉讼是建设法治国家的必然要求
从人类发展的历史看,可以把国家分为人治国家和法治国家两种。在人治国家中,“国王就是法律”,国王的权力至高无上,集立法权、行政权和司法权于一身,国王可以随意制定、修改法律,人民群众丝毫无人权可言。随着人类历史的发展,法治国家逐渐成为人类的追求。这是由人治国家种种制度上的缺陷所决定的,其实在我国就有比较深刻的教训。1957年开始至1976年,阶级斗争盛行,党和国家从轻视法治发展到彻底抛弃法治,法律虚无主义盛行。十年浩劫,宪法名存实亡,公检法被砸烂了。大搞群众办案、群众专政,酿成了中国历史上经济、文化建设的悲剧,更是法治建设的悲剧。痛定思痛,在我国自十一届三中全会后开始法治建设,更在宪法中明确把法治国家作为我国的追求。法治国家的建设必然要求行政诉讼的建立和完善,这是由法治国家的内在要求所决定的:
(1)制约行政权力是法治国家的必然要求。众所周知,法治国家的一个重要标志是一切公共权力都受法律的控制和约束。在理论上可以被称为“控权论”。这种理论认为,权力需要控制,一切权力都有滥用的可能,权力越大,越有滥用的危险,越需要控制。这种观念首先来源于孟德斯鸠,他说“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验:有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止,说来奇怪,就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。” 在权力体系中,行政权力是行政机关管理内政、外交的权力,即各级行政机关依照法律的授权,在法律规定的程序和方式管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力,同样应该受到法律的控制,特别在现代社会,行政权无处不在,无处不有,越来越多地介入社会生活的各个领域,如果不对行政权力依法控制,行政相对人的合法权益就会受到侵害。行政诉讼就是基于这种需要的产物。
(2)保障权利是法治国家的法律价值
权利是法律的重要价值准则。如何对待权利,是不同类别法律的重要区别。在法治国家,权利总是被法律所强调和保护,在人治国家,权利总是被践踏和抛弃。“权力与权利有着重大的区别。首先,在终极意义上,权利是权力的基础,权力不是权利的基础。其次,权利要由权力予以保护,权利本身往往难以自保,而权力本身却有充分的自我保护能力。第三,权利本身不具有国家强制性,对其保护要依赖权力,而权力本身就具有一定的国家强制性。权力与权利的区别就决定了权力易于膨胀,而权利难以自保。权利与权力之间,权利易于受到权力的侵犯。为了保障权利,法律就必须制约权力。权利与权力之间的关系状况反映着一定社会的民主程度”。 法治的首要任务就是对权力的制约,严格规范权力的范围和行使,防止权力对权利的侵犯,实际上也就是保障民主,在任何法治国家,民主总是法治的内核和精神。离开民主就没有法治,所以法治就必然要求对权力进行制约,为权利提供保障。在我国以前和现实中,权利很难有良好的法律保障。权利总是受到权力和义务的侵犯,因此强调对权利的保护意义更为重大。
二、行政诉讼在法治国家中的重要作用
我国行政诉讼制度自建立起,促进了人民法治观念的强化,促使行政机关依法办事,提高执法水平,使我国的行政法治化向前迈进了一步。具体说,有以下作用:
(1)行政诉讼有利于宪政的实现。宪法是国家根本大法,是各项法律的基础,它的原则规定需要通过建立各种具体法律制度而得以实施。行政诉讼的建立,一方面是以宪法为根据,另一方面也正是为了保证宪法原则规定的实施。我国宪法第四十一条赋予了公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关申诉、控告和检举的权利, 为切实保障公民这一宪法赋予的基本权利,就必须建立相应的处理申诉、控告和检举事项的制度,行政诉讼正是公民不服行政机关作出的具体行政行为,而以该行政机关为被告向人民法院申诉和控告,由权威、公正的人民法院通过审理行政案件予以处理而落实公民权利、保障宪法实施的制度。法制社会中往往以宪法的充分实现为其法制的最高价值,行政诉讼的建立健全是实施宪法的重要保障。
(2)行政诉讼增强广大人民群众的的法治意识。长期来说,我国一直是人治国家,行政权力在我国肆无忌惮,不受任何限制,人民群众的法治意识淡薄,民主观念缺乏,诉讼在我国历来是一件可耻的事,根本没有“民告官”的意识。通过行政诉讼制度的实施,人民群众在人民法院主持、指挥下,自觉维护自身的合法权益,这有助于打破"官贵民贱"、"官治民"的旧观念,培植和增强全体社会成员民主、法治意识。
(3)行政诉讼促进行政机关依法行政,提高行政效能,为建立一个廉洁高效的政府作出努力。行政诉讼一方面通过行政相对人的行为来监督行政机关,在维护自身合法权益中监督政府依法行政,另一方面,通过法院的司法审查机制,作出撤销、维持或者变更具体行政行为等判决,实现对行政权力的有效司法监督。
(4)行政诉讼保障了行政相对人合法权益。我国《行政诉讼法》的首要目的就是保障行政相对人的合法权益,行政诉讼一方面通过行政相对人的自身维权行动来保障合法权益不受行政机关的非法侵犯,更通过法院的公正司法来帮助处于弱势地位的行政相对人获得公正。司法实践中,在大量的“民告官”案件中,行政相对人胜诉。
(5)行政诉讼促进我国民主制度的完善。 行政诉讼的根本目的和基本功能是保障公民权利、自由的充分实现。因此,行政诉讼无疑是建设民主政治的重要内容,同时也推进以实现民主政治为核心的政治体制改革的顺利进行。
三、完善我国行政诉讼制度的几点思考
目前,我国的行政诉讼实践中还存在许多不合理的情形:如行政诉讼目的的双重论;行政诉讼的受案范围过于狭窄,行政相对人的合法权益得不到全面的保护;行政相对人不愿告、不敢告的现象还较大程度的存在,行政机关对贯彻《行政诉讼法》有抵触情绪,规避诉讼、防碍法院办案的现象时有发生;部分审判人员素质不高、不能适应行政审判的需要。这都需 要在行政诉讼实践中不断完善。我从以下几个比较重要的问题谈一谈。
(1)确立行政诉讼的单一目标。关于行政诉讼的目的,在行政诉讼实践中,主在有三种观点,第一种观点认为行政诉讼的唯一目是保护公民、法人和其他组织的合法权益。离开保护公民、法人和其他组织的合法权益也就不会有行政诉讼;第二种观点认为行政诉讼的目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,而且还包括保障行政机关依法行使行政职权,并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一 的;第三种观点认为“为保护人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政权力”, 认为这一规定是对我国行政诉讼法的目的的集中概括。其实,行政诉讼作为一种司法救济制度,其目的只能是维护和保障行政相对人的合法权益。行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济,切实保障行政相对人合法权益,行政机关是行政执法的主体,行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理,而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志,维护行政机关所代表的国家利益和公共利益,特别在我国,行政观念极强、行政权力极大,极容易损害行政相对人的合法权益,完全没有必要保障行政机关行使权力。
(2)扩大行政诉讼的受案范围,全面保护行政相对人的合法权益。行政诉讼法所规定的受案范围集中体现在三个条文中,即第2条、第1l条和第12条。第2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限,即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起行政诉讼”。其第11条,在第1款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政,并在其第2款中以概括的力式将难以列举全面。今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第12条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。从法律条文来看,我国在行政诉讼受案范围的设定问题上采用概括与列举相结合的混合模式。这一模式难免产生逻辑上的不周延问题,容易引起法律条文之间的冲突和不协调,在现实法律运用中容易引起理解上的不一致。从行政相对人能提起行政诉讼的对象来看,局限于具体行政行为,不能对抽象行政行为提起行政诉讼。抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害,但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制,并不需要具体行政行为的中介;而且即使能够通过提起具体行政行为对抽象行政行为进行审查,由于只能针对个案而不能否定整个抽象行政行为的效力,因此并不是一种经济的制度选择,因此有必要把抽象行政诉讼纳入行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围与《行政诉讼法》所保障的权利紧密相连。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第八项的规定,我国行政诉讼保护的权益范围一般包括相对人的人身权与财产权。这种权益保护范围的限制并无多少正当性可言。在现代社会,诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同样重要,离开这些权利,公民的生存与全面发展即面临巨大的威胁。目前很多法院在受理案件时,对人身权和财产权作扩大解释,并将其与民法上的含义分离,例如将知识产权和受教育权也包括在内,这显然符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法冶的发展方向;在未修改现行行政诉讼法的情况下,从更有效保护相对入合法权益的目的出发,也可考虑将劳动权、文化权等未超越人身权和财产权文义范围的权利,通过扩大解释纳入行政诉讼所保护的权益范围之内。其他一些权利由于已经超越了人身权和财产权的文义范围,应当通过修改行政诉讼法扩大行政诉讼对权利的保护范围。
(3)完善我国的行政诉讼类型。行政诉讼的类型化具有提供适当的权利保护类型、统一处理和筛选适当的诉讼方式以及调整行政权与司法权的功能。我国行政诉讼的类型化尚不发达,限制了行政诉讼制度功能的充分发挥。①主观诉讼是指以保护主观个人权益为目的的诉讼,原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法上权益加以保护的必要。而客观诉讼是为了维持客观公法秩序而进行的诉讼。我国《行政诉讼法》仅规定了主观诉讼,对客观诉讼未予涉及,在其他的单行法中也罕见对此作出规定者。为了更充分地发挥行政诉讼制度的功能,应当通过完善行政诉讼法和相关的单行法,建立客观型行政诉讼。具体来说,对于涉及环境保护等事关公共利益的事件,可以考虑允许公民以纳税人的身份提起行政诉讼,当社团成员的普遍利益受到侵害时,社团应有资格以自己的名义提起行政诉讼,当行政机关的违法行为侵犯国家利益或公共利益时,应当由特定的国家利益代表人提起行政诉讼,要求撤销违法的行政行为或强制行政机关履行职责。②我国行政诉讼法规定了形成诉讼(撤销与变更诉讼)和给付诉讼,对确认诉讼未予规定,但确认诉讼在司法实践中得到承认,并在最高法院新的司法解释中得到确认,因此,从总体上来看,这三种诉讼类型均已具备。但我国行政诉讼法仍存在欠缺,主要体现在仅注意到各种诉讼判决内容的不同,而未能全面考量各种诉讼类型在适法要件、举证责任、诉讼时效等诉讼规则上的差异。行政诉讼法和司法解释在程序规则的设计上主要着眼于撤销诉讼,对其他类型诉讼的程序规则的特殊性注意不够,例如无效确认诉讼,这一诉讼形式在国外没有诉讼期限的限制,但在我国司法解释中并投有得到体现;又如给付诉讼的举证责任与撤销诉讼也存在重要的差别,我国《行政诉讼法》对此未予重视。这些缺陷都需要通过修改行政诉讼法的方式加以克服。
(4)建立相对弱化的职权主义行政诉讼模式。从世界各国来看,行政诉讼模式主要有职权主义和当事人主义两种。因为当事人主义的正常运行建立在双方当事人参与能力大体对等的前提下,但在我国行政机关拥有强大的行政权,并且常以保密等各种理由拒绝公民、法人获得证据,公民、法人调查事实、收集证据以及对法律掌握的能力都无法与行政机关相抗衡。而且由于大多数行政诉讼的代理费用较少,阻力和压力大,不能吸引更多的律师(特别是优秀律师)作为代理人参与诉讼。因此,如果实行当事人主义,必将严重影响行政审判的实体公正,不利于对相对人权益的有力保护。应当以借鉴大陆法系职权主义模式为基础,同时注意明确职权主义的界限,井结合中国的实际对其加以弱化和限制。以职权主义为基础应当体现在下列方面:法院对行政行为合法性的审查,不以原告所主张事实为限,而应当从行政行为合法性的要件出发对其进行全面审查;法院对于有助于查明被诉行政行为违法的证据,应当依职权进行积极全面的调查;当事人的自认对于法院没有拘束力。行政诉讼采取职权主义的主要目的,是保障作为弱者的原告能够与行政机关形成有效的对抗。如果法院在行政审判活动中为行政行为合法性提供事实和证据加以支持,则将造成相对人更大的困难并使其对提起行政诉讼视为畏途;这在我国行政案件偏少、相对人诉讼意识淡薄的情形下是应当加以克服的。为此,应当明确行政诉讼中职权探知主义的单方性;即法院调查的事实和证据只能用以证明行政行为的违法性,而不能用来证明行政行为的合法性。这与典型的职权探知主义相比似乎对保护公共利益不利,但是行政机关的能力已经足够收集到其所作的证据,法院不协助被告举证,对实体真实的发现一般并无影响。